Управление эксплуатацией углеводородных месторождений: понятие и функции

Нет сомнений в том, что уровень добычи будет повышаться. Из недр территории РФ в год извлекаются полезные ископаемые на сумму 95 - 105 млрд. $. Предприятия ТЭК России обеспечивает более 30 % доходов федерального бюджета, более 30 % ВВП. На экспорт поставляется более 33 % извлекаемого из недр территории РФ природного газа (углеводородные ресурсы составляют более 40 % экспорта). Однако, в структуре неизвлекаемого флюида в России около 70 % не добывается по причине технологической старости промыслового оборудования. Вследствие аварий трубопроводов на территории РФ в год на грунт поступает 15 - 20 млн. тонн нефти (около 5 - 7 % российской добычи), что эквивалентно 2-3 млрд. $. Таким образом, ТЭК России является основным и, одновременно, довольно экстенсивным сектором экономики РФ.[26]

Известно, что акватория РФ составляет более 6 млн. км2, территория РФ - более 17 млн. км2. Недра 67 % акватории РФ и 35 % территории РФ являются перспективными на открытие углеводородных залежей[27]. Морские геологи ведут поисково-разведочные работы во внутренних водах РСФСР, в территориальных водах РСФСР и на континентальном шельфе РСФСР с середины XX века. Залежи арктической и субарктической акватории РФ образуют 80 % потенциальных извлекаемых запасов углеводородного флюида недр России. Потенциальные извлекаемые запасы углеводородного флюида акватории РФ оцениваются в 100 млрд. тонн условного топлива (то есть 15.5 млрд. тонн нефти и 84.5 трлн. м3 природного газа).[28]

Освоение углеводородных месторождений на Баренцевом море требует развитие трубопроводного транспорта, строительство завода СПГ и НПЗ в Архангельской и Мурманской области. Величина потенциальных извлекаемых запасов углеводородного флюида в Западносибирском бассейне, включая Карское море, не имеет аналогов на территории РФ, и занимает II место в мире (на I месте - бассейн Персидского залива, извлекаемые запасы нефтяного флюида здесь составляют 94 млрд. тонн). Однако если интенсивно и нерационально осваивать нефтяные залежи, не осваивать залежи газового конденсата, глубокие и сложнопостроенные залежи, не проводить поисково-разведочные работы на акватории РФ и территории РФ, то через 10-15 лет в России наступит непреодолимый спад нефтегазодобычи. В начале XXI века более 10 тыс. скважин являются нерентабельными[29].

На акватории Восточной Арктики морские геологи открыли 10 осадочных бассейнов площадью 1 млн. км2 (здесь залежи природного газа образуют около 30 % мировых извлекаемых запасов). Потенциальные извлекаемые запасы моря Лаптевых, Баренцева, Восточно-Сибирского, Карского и Чукотского моря оцениваются в 11 - 24 млрд. тонн нефти и 25.5 - 57 трлн. м3 природного газа, Берингова и Охотского моря - в 3.5 - 8.5 млрд. тонн нефти и 3 -6.5 трлн. м3 природного газа. Прогнозные ресурсы акватории Магадана оцениваются в 10 млрд. тонн условного топлива[30].

Освоению морских трансграничных ресурсов сопутствуют социальные, экономические и экологические проблемы (например, изменение численности живых ресурсов, несовпадение границ исключительных экономических зон и природных комплексов, отсутствие расчётных моделей распределения и численности живых ресурсов). Управление морскими трансграничными ресурсами во внутренних морских водах РФ и территориальном море РФ - пишет В.А. Корзун, - следует считать предметом ведения приморских субъектов РФ, в исключительной экономической зоне РФ — предметом совместного ведения РФ и приморских субъектов РФ, в Открытом море — предметом ведения РФ.[31] По мнению М.А. Васильева, К.В. Павлова, прибрежную зону РФ - то есть 20 морских миль, - следует включить в приморские административные районы, а континентальный шельф РФ и исключительную экономическую зону РФ - в приморские субъекты РФ.

Нам представляется, что, с хозяйственной точки зрения, такая научная гипотеза имеет право на существование, однако с юридической точки зрения, она не соответствует Конституции РФ. Например, п. 3 Положения о свободной экономической зоне «Сахалин» (СЭЗ Сахалин), утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 26 июня 1991 года № 359, в соответствии с которым «Свободной экономической зоной «Сахалин» является территория в административных границах Сахалинской области вместе с включаемыми в неё районами континентального шельфа и экономической зоны СССР»[32], не соответствует ч. 1 ст. 67 Конституции РФ.

Установлено, что ранее п. «г» ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Сахалинской области от 29 мая 1996 года, в соответствии с которым «исходя из географических, экономических, социальных, национально-культурных и иных особенностей Сахалинской области, к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Сахалинской области, помимо предметов совестного ведения, установленных статьёй 72 Конституции Российской Федерации, относятся... вопросы освоения и рационального использования минерально-сырьевых, углеводородных, водных биологических, и иных природных ресурсов на территории Сахалинской области, в том числе на участке континентального шельфа и 200-мильной экономической зоны Российской Федерации, в соответствии с федеральным законодательством»[33], не соответствовал ч. 1, ч. 4 ст. 5; ч. 1, ч. 2 ст. 67; п. «д», п. «е», п. «н» ст. 71 Конституции РФ.

По мнению В.П. Орлова, нормы многих соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нарушали равенство субъектов РФ[34]. Согласно А.В. Вылегжанину, анализ Федерального закона «О территориальном море, внутренних морских водах и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что приморские субъекты РФ обладают некоторыми полномочиями в области управления природопользованием на акватории РФ, однако ни один вид акватории РФ не входит в состав территории приморских субъектов РФ[35]. Это достаточно убедительная позиция.

Управление - это функция динамических систем, которая предполагает воздействие субъектов на объекты в целях обеспечения целостности и функционирования динамических систем, приведения в порядок информационных, материальных и энергетических связей. Взаимодействие «субъект -объект управления» реализуется на основе самоорганизации. Известно, что государственное управление с одной стороны — это вид деятельности в целях реализации государственной власти, который обладает компетенциональной и функциональная спецификой (исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления с применением властных полномочий в целях исполнения требований и применения нормативно-правовых актов); с другой стороны, - это основанная на законодательстве РФ оперативная и повседневная реализация органами исполнительной власти функций государственного управления[36].

По мнению Г. Бейтсона, экологию образуют, во-первых, экономика материалов и энергии (биологическая экология), во-вторых, экономика информации и энтропии (информационная экология). Экология цивилизации - это открытая система высокой цивилизации (то есть цивилизации, которая использует природные ресурсы только в целях необходимых изменений, обладает полным арсеналом техники и ценностей, и ограничивает трансакции с окружающей средой) и окружающей среды, функционирование которой достигается при соревновании в гибкости высокой цивилизации и окружающей среды. Социальная гибкость (то есть незарезервированный для какой-либо цели потенциал изменений высокой цивилизации) является природным ресурсом, следовательно, предметом эффективного управления[37].

Управление в области экологии - отмечает А.К. Голиченков, - это деятельность в целях справедливого удовлетворения потребностей граждан, государства и общества в природных ресурсах и благоприятной окружающей среде. По мнению М.М. Бринчука, управление в сфере добычи и транспортировки углеводородов и охраны окружающей среды - это деятельность в целях обеспечения исполнения законодательства РФ об окружающей среде. По мнению О.И. Крассова, управление в сфере охраны окружающей среды — это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в целях обеспечения экологической безопасности, восстановления и сохранения окружающей среды[38]. «Образец для подражания при организации природопользования - пишет Л.А. Тимофеев, - следует искать в развитии естественных природных процессов, в моделировании для нужд общества действий самой природы, являющейся целостной и высокоорганизованной системой. К числу её основных черт можно отнести: взаимосвязь и взаимообусловленность всех элементов, круговорот вещества, наличие законов и закономерностей, отсутствие отходов»[39].

Интегрированное прибрежное и океаническое управление - указывает А.Н. Вылегжанин, — это процесс принятия решений, который реализуется на постоянной основе, в целях устойчивого использования, развития и защиты приморских сухопутных, прибрежных морских районов и морских природных ресурсов. Имеют известность несколько слагаемых управления морскими живыми ресурсами, а именно: институциональный компонент, экологический компонент, определение устойчивого максимального вылова, оценка состояния запасов морских организмов и их мониторинг, регулирование рыболовства и экономический компонент).[40]

В проектной документации АСУ и юридической литературе правовое обеспечение — это экспрессия нормативо-правовых актов. Они устанавливают цель, задачи, организацию, статус и структуру, регламентируют создание и функционирование АСУ. По мнению А.Б. Олыианецкого, правовое обеспечение и правовое регулирование не совпадают по содержанию. В правовом регулировании нормы стимулируют и ограничивают изыскание, принятие и реализацию решения. В первом случае правовое обеспечение присутствует, во втором — нет. Следовательно, правовое обеспечение предполагает комплекс мероприятий организационно-правового плана. Правовое обеспечение использования и охраны недр составляют права и обязанности субъектов горного права. Этот феномен предполагает регламентацию ответственности (негативной, ретроспективной) вследствие несоблюдения экологического законодательства РФ. Правовое обеспечение направлено на приведение в порядок социальных связей и соблюдение норм права. Это обстоятельство раскрывает суть права. Оно (право) - нормативное институциональное образование. Биологические, социальные и экономические факторы определяют ситуативную специфику права[41]. «Право, - пишет А.В. Малько, - выступая регулятором общественных отношений, призвано влиять на поведение субъектов, корректировать его в соответствии с определёнными целями»[42]

Действие права, справедливо считает В.В. Лазарев, — это способность права влиять, мотивировать индивидов и общество, обеспечить соответствие социальной / экономической активности целям и принципам права. Правовое обеспечение — это комплекс правовых средств, наиболее оптимальных (и эффективных) способов воздействия права на общественные отношения. Они являются результатом юридической практики. Согласно B.C. Белых, уровень I правовых средств - это нормы права, уровень II - реализация норм права, уровень III - применение норм права. Цели применения юридических инструментов в решении социальных / экономических задач достигаются в процессе использовании правовых средств. По мнению Н.А. Баринова, Ю.Х. Калмыкова, правовые средства - это юридические возможности, используемые в процессе реализации норм права. Правовые средства в нефтяной и газовой промышленности, отмечают Л.В. Каланда, Р.Н. Салиева, - это горное законодательство РФ, субъекты горного права РФ, государственное управление собственностью в процессе поиска, разведки и добычи нефти и природного газа, нефтяные и газовые контракты. Экономическое / правовое регулирование предполагает применение стимулов и ограничений, а воздействие государств на экономику (государственное управление экономикой) - реализацию политики цен, антимонопольной, кредитной, лицензионной и налоговой политики, применение квотирования и сертификации[43].

Промышленное освоение минеральных ресурсов и на акватории, и на территории, предполагает стадию поиска, разведки и разработки. Поиск и разведку образуют атмосферные, геофизические, геохимические и океанографические исследования, сбор минералов морского дна и недр в целях оценки доступности и целесообразности разработки минеральных ресурсов при минимальном воздействии на окружающую среду. Морские ресурсные исследования образуют прямые (например, визуальное наблюдение и сбор минералов), косвенные геофизических (например, акустическая батиметрия, гравитометрия, магнитометрия, сейсморазведка, теплометрия и электроразведка) и геохимических (например, анализ минералов на морском дне и в лаборатории) методы и средства. В целом технологию нефтяной и газовой промышленности образуют поиск и разведка нефтегазоконденсатных месторождений (то есть геологические, геофизические и геохимические изыскания, научные исследования, глубокое поисковое, параметрическое, разведочное и структурное бурение скважин), добыча, переработка, транспортировка, хранение и сбыт газового конденсата, нефти, и природного газа[44].

В целях оптимизации управления эксплуатацией нефтегазоконденсат-ных месторождений на акватории РФ в пределах и вне пределов государственной территории, мы считаем, необходимо, во-первых, определить территорию распространения прав приморских субъектов РФ в управлении природными ресурсами акватории РФ в пределах государственной территории на местности, во-вторых, установить целесообразность, а при необходимости провести «административную» делимитацию - то есть «районирование», -внутренних морских вод РФ, территориального моря РФ, исключительной экономической зоны РФ и континентального шельфа РФ