 |
III. Формы осуществления ТОС в муниципальном образовании.
|
|
|
|
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Введение
В соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан, через выборные и иные органы местного самоуправления».
Территориальное общественное самоуправление является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. Территориальное общественное самоуправление – это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан.
Развитая система территориального общественного самоуправления свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.
Территориальное общественное самоуправление обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством. Оно действует «снизу вверх», является проводником народной инициативы. Территориальное общественное самоуправление – особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает территориальное общественное самоуправление от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо конкретной местности.
|
|
|
Организация территориального общественного самоуправления может решить проблему управляемости территорий муниципальных образований, что имеет особую актуальность для территорий с низкой плотностью населения и значительной удаленности отдельных населенных пунктов от административных центров муниципальных образований.
Особое значение территориальное общественное самоуправление имеет для городских поселений с районным делением, где территория жилого района поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований – сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, других сельских населенных пунктов). Актуальной в этой связи является возможность передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части муниципального образования, конечно, без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут быть публично-правовые договоры между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления. Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан для решения общегосударственных задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых направлений совершенствования государственного управления.
|
|
|
Первое – это обеспечение связи местного населения и органов государственной и муниципальной власти. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах предусмотрено специальное направление «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
Данная проблема может быть решена, в том числе через деятельность ТОС, прежде всего, для развития механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. В настоящее время консультации с представителями гражданского общества до принятия решений органами государственной и местной власти носят фрагментарный характер и полностью зависят от их усмотрения.
Правительство Российской Федерации считает необходимым разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, создать действенные каналы влияния гражданского общества(граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Такими каналами могут быть:
публичные обсуждения подготавливаемых решений;
общественная экспертиза социально значимых решений органов исполнительной власти;
включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
|
|
|
создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества. Все эти задачи могут быть успешно решены, в том числе с помощью развития системы территориального общественного самоуправления, что обеспечит не только взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с населением соответствующей территории, но и принятие именно тех решений, которые действительно учитывают интересы местного сообщества и объективно необходимы в конкретных условиях.
Второе направление административной реформы, в реализации которого так же может быть использован потенциал территориального общественного самоуправления, – это развитие системы аутсорсинга. Оптимизация системы органов исполнительной власти состоит не только в децентрализации и деконцентрации государственных функций, но и в разработке и обеспечении широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы территориального общественного самоуправления вполне могли бы принять на себя выполнение подобных функций в рамках конкретной территории, если территориальное общественное самоуправление является юридическим лицом и прошло государственную регистрацию.
Таким образом, перед законодателем Российской Федерации и ее субъектов в настоящее время стоит задача создания прочной правовой основы для формирования и деятельности Территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление вполне успешно могло бы оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения в границах территории территориального общественного самоуправления.
Общие положения
Настоящие Методические рекомендации (далее – Рекомендации) разработаны в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон).
|
|
|
В настоящих Рекомендациях используются следующие основные понятия: территориальное общественное самоуправление (далее по тексту – ТОС) – форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения;
территория ТОС – территория проживания граждан, в границах которой осуществляется или предполагается осуществление ТОС;
инициативная группа – группа граждан, имеющих право на участие в ТОС и объединившихся в целях созыва учредительного собрания (конференции) ТОС;
собрания (конференции) граждан по вопросам ТОС – форма непосредственного осуществления населением ТОС, представляющая собой созываемое и проводимое в порядке, установленном Уставом муниципального образования и (или) Уставом ТОС, собрание граждан, проживающих на территории ТОС, для учреждения ТОС, обсуждения и решения вопросов местного значения в границах территории ТОС.
орган ТОС – орган управления, сформированный в порядке определенном Уставом ТОС, для решения текущих (оперативных) вопросов по управлению и деятельности ТОС;
Устав ТОС – учредительный документ территориального общественного самоуправления, принятый гражданами на учредительном собрании(конференции) ТОС и зарегистрированный в порядке, установленном Уставом муниципального образования.
Уставом муниципального образования определяются формы ТОС, порядок создания и деятельности ТОС, а также гарантии участия населения в ТОС. Регулирование организации и деятельности ТОС осуществляется актами ТОС соответствующей территории. К таким актам относятся решения собраний (конференций) ТОС, Устав ТОС, решения органов ТОС.
Следует учитывать, что акты ТОС не являются нормативными правовыми актами, распространяются на территорию ТОС и на граждан, участвующих в ТОС, имеют рекомендательное значение. Порядок их издания регулируется федеральными законами, Уставом и нормативными актами муниципального образования, Уставом ТОС.
Решения ТОС не должны противоречить федеральным нормативным правовым актам, нормативным правовым актам Московской области и муниципальным правовым актам муниципального образования, на территории которого оно создано.
Нормативно-правовое регулирование территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании Устав муниципального образования – основной муниципальный правовой акт, гарантирующий и регулирующий право на ТОС в муниципальном образовании.
|
|
|
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 44 Федерального закона Уставом муниципального образования определяются формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления.
Уставом муниципального образования регулируются следующие положения о территориальном общественном самоуправлении:
I. Общие положения о ТОС.
В разделе общих положений определяются:
1. Принципы организации и деятельности ТОС.
Пример:
«Принципы ТОС:
законность;
защита прав, свобод и законных интересов граждан;
свободное волеизъявление граждан на собраниях (сходах), конференциях;
свобода выбора гражданами форм ТОС;
добровольное участие граждан, проживающих на территории ТОС, в разработке и принятии решений по осуществлению собственных инициатив в вопросах местного значения, их реализации;
выборность и подконтрольность гражданам органов ТОС;
гласность и учет общественного мнения;
сочетание интересов ТОС и интересов муниципального образования в целом;
взаимодействие с органами местного самоуправления муниципального образования.».
2. Понятие территориального общественного самоуправления.
Пример: «Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.».
3. Положения о правах граждан на участие в ТОС.
Пример:
«Право на участие в ТОС имеют:
- граждане, проживающие на территории ТОС, достигшие 16-летнего возраста;
- граждане, не проживающие на территории ТОС, но имеющие на этой территории недвижимое имущество, принадлежащее им на праве собственности (в форме участия в работе собраний (конференций) с правом совещательного голоса);
- иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории ТОС, достигшие 16-летнего возраста.».
II. Территориальная основа ТОС.
В разделе территориальной основы определяются:
1. Виды территорий ТОС.
При определении видов территории ТОС необходимо руководствоваться нормами части 3 статьи 27 Федерального закона во взаимосвязи с нормами пункта 7 статьи 1 и статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Частью 3 статьи 27 Федерального закона в качестве территорий, в пределах которых может осуществляться ТОС, определяются территории проживания граждан:
- подъезд многоквартирного жилого дома;
- многоквартирный жилой дом;
- группа жилых домов;
- жилой микрорайон;
- сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
- иные территории проживания граждан.
Перечень не является исчерпывающим. Соответственно, представительные органы муниципальных образований вправе дополнить его новыми видами территорий проживания граждан.
В качестве сельского населенного пункта, не являющегося поселением, в соответствии с абзацем 1 части 1 статьи 2 Федерального закона может выступать поселок, село, железнодорожная станция, другие сельские населенные пункты, если они не являются муниципальными образованиями.
К иным территориям проживания граждан могут быть отнесены:
1) жилой квартал – территория проживания граждан площадью, как правило, от 1-1,5 га до 5 га, ограниченная улицами, дорогами, пешеходными аллеями, естественными рубежами и включающая наряду с жилыми домами встроенные или отдельно стоящие объекты культурно-бытового и обслуживающего назначения
2) жилой район - формируется как группа кварталов или микрорайонов, как правило, в пределах территории, ограниченной городскими магистралями, линиями железных дорог, естественными рубежами. Площадь территории жилого района, как правило, от 80 до 120 га, но не более 250 га.
В свою очередь нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют понятие «жилая зона» как зона, занятая жилыми домами, или зона жилой застройки в которую могут включаться:
- зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
- зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
- зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
- зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
- зоны жилой застройки иных видов.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего(полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.
В состав жилых зон также могут включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. Жилые дома могут быть также размещены в общественно-деловых зонах.
Таким образом, взаимодействие норм Федерального закона и Градостроительного кодекса Российской Федерации позволяет представительным органам местного самоуправления более предметно учитывать мнение граждан, проживающих на той или иной территории.
2. В Уставе муниципального образования могут быть введены ограничения при определении границ территорий осуществления ТОС.
Пример:
«Устанавливаются следующие ограничения при определении границ территорий осуществления ТОС:
- граница территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, не может выходить за пределы территории поселения;
- неразрывность территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, если в его состав входит более одного жилого дома.».
Противоречит федеральному законодательству такие ограничения права на ТОС, как:
- установление предельного размера территории ТОС;
- запрет образовывать более одного ТОС в границах одной и той же территории, если их цели и виды деятельности не совпадают.
Помимо указанных примеров ограничений при определении территории ТОС следует учитывать коммунально-бытовые условия территории, порядок административно-территориального деления, градостроительного зонирования и территориального планирования поселения.
Для точного описания границ ТОС необходимо использовать линии градостроительного регулирования: красные линии магистралей, улиц, проспектов; границы земельных участков; линии регулирования застройки; границы территориальных зон и подзон в их составе; границы санитарно- защитных, водоохранных и иных зон ограничений использования земельных участков, зданий, строений, сооружений; границы поселения; естественные границы природных объектов, иные границы.
3. Поскольку территориальную основу ТОС составляет часть территории поселения, то:
а) границы территории ТОС могут выходить за границы территории населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием;
б) территория ТОС не может охватывать всю территорию поселения.
Утверждение границ территории, на которой осуществляется ТОС, производится представительным органом местного самоуправления одновременно с регистрацией Устава ТОС.
III. Формы осуществления ТОС в муниципальном образовании.
В разделе определяется:
- непосредственные формы осуществления ТОС населением – собрания(конференции) граждан по вопросам ТОС, порядок их проведения, полномочия, порядок принятия решений на собраниях (конференциях) граждан по вопросам ТОС;
- через органы ТОС, то есть виды органов ТОС, цели, задачи, полномочия, порядок формирования (избрания), порядок избрания руководителей органов ТОС, их полномочия, порядок принятия решений органами ТОС, порядок их ликвидации.
- учреждение ТОС как юридического лица.
Введение каких-либо иных, не установленных федеральными законами ограничений права на ТОС в целом, а также отдельных его элементов (например, право быть избранным в органы ТОС) в связи с возрастом граждан, их численностью, размером территории ТОС не допускается.
Также следует закрепить в Уставе муниципального образования, что право граждан на учреждение ТОС в качестве юридического лица может быть реализовано не иначе, как в порядке, определенном в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Граждане, не являющиеся полностью дееспособными, не имеют права учреждать ТОС как юридическое лицо, участвовать в учредительном собрании, принимать Устав ТОС, избирать и быть избранными в органы ТОС.
IV. Вопросы территориального значения, которые решает и реализует
|
|
|
