 |
I условие - возникновение вреда.
|
|
|
|
Разграничение деликтной ответственности государства и муниципальных образований за действия органов государственной и муниципальной власти и деликтной ответственности самих органов государственной и муниципальной власти.
Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля).
Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. - "Волтерс Клувер", 2007 г.:
…При рассмотрении ответственности за вред, причиненный осуществлением власти одним из первых бросается в глаза тот факт, что во всех нормах, регулирующих эту ответственность, с удивительной настойчивостью проводится разделение на стороне причинителя вреда на субъектов, причиняющих вред, и субъектов, возмещающих этот вред. Например, ст. 53 Конституции РФ. Исходя из ее смысла вред причиняется органами государственной власти или их должностными лицами, а возмещается государством. То же самое и со ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ. Вред (убытки) причиняется государственными (муниципальными) органами или их должностными лицами, а возмещается за счет, соответственно, казны, т.е. Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.
|
|
|
Но в таком случае кто является правонарушителем и причинителем вреда: само публичное образование (государство, субъект РФ, муниципальное образование), или же оно выступает неким гарантом возмещения вреда, причиненного его органами и должностными лицами? Такое нормативное разделение вызывает к жизни утверждение о том, что публичное образование, в общем-то, к причиненному вреду не имеет никакого отношения, оно лишь гарантирует его возмещение и принимает на себя ответственность за действия каждого должностного лица или органа*(391).
Причиной такого разделения, на наш взгляд, является заблуждение, вызванное стереотипностью юридического мышления*(392). Все дело в том, что государственные и муниципальные органы создаются и существуют в форме юридических лиц (учреждений). Вот эта деталь и определяет неверный подход. Как только заходит речь об органах - юридических лицах, сразу же срабатывает стереотип подхода к ним как к самостоятельным и отчасти независимым субъектам, поскольку юридические лица в гражданском праве предполагаются таковыми*(393). А раз эти органы являются самостоятельными юридическими лицами (субъектами), то часто предполагается, что все, что ими делается, является их собственными действиями (бездействием) от их лица и, соответственно, обязанности создает для них же самих. К этому стереотипу подключаются еще и правила двух норм ГК РФ об ответственности юридических лиц. Первая, общая норма п. 3 ст. 56 ГК РФ, согласно которой учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица. А вторая, специальная норма п. 2 ст. 126 ГК РФ, согласно которой юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и п. 3 ст. 126 ГК РФ, согласно которой Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
|
|
|
Такая цепь рассуждений и приводит к мысли о том, что если вред причинен государственным или муниципальным органом, являющимся самостоятельным субъектом - юридическим лицом или его сотрудником - должностным лицом, то обязанность по возмещению вреда должна возникать у органа, а государство или муниципальное образование в данном случае просто возлагают деликтную ответственность созданных ими юридических лиц на себя в силу положений ст. 1069, 1070 ГК РФ.
Но гражданско-правовая юридическая личность органа совсем не означает его публично-правовую самостоятельную субъектность как органа государственной (муниципальной) власти в момент осуществления им властных функций и полномочий
Государственная (муниципальная) власть есть единое целостное социальное явление. Даже система разделения власти, провозглашенная в ст. 10 Конституции РФ, не нарушает ее целостности и не означает существование трех независимых друг от друга властей: законодательной, исполнительной и судебной*(394). Наоборот, это три составные части единой государственной власти как целого. Мы и употребляем здесь очень точный термин "ветви власти", указывая на их единство в их основе ("корне") - государственной власти. Но государственная власть не может существовать сама по себе. Осуществление власти в современном обществе подразумевает ее реализацию через определенную систему, хотя и ограниченную пределами возможностей несовершенной человеческой природы. Сама власть есть функции, правомочия и обязанности. Для осуществления каждой из ветвей власти этих функций, обязанностей и правомочий в их структуре и создается определенная система органов власти. Употребление термина "орган власти" здесь также неслучайно. Орган власти - структурное звено ветви власти, как орган юридического лица или даже орган человека. А следовательно, орган государственной власти не может быть самостоятельным от самой власти, как нос коллежского асессора Ковалева все же не может быть самостоятельным от его хозяина*(395).
|
|
|
В любом случае, как бы мы ни определяли понятие "орган власти", в момент осуществления им своих непосредственных задач и функций государственной (муниципальной) власти он перестает быть самостоятельным юридическим лицом - субъектом гражданского права. Вообще абсурдно рассматривать гражданско-правовую самостоятельную субъектность органа власти - юридического лица в рамках совершенно иных публично-правовых отношений. Гражданско-правовая юридическая личность органа власти в момент осуществления им властных функций и правомочий замещается публично-правовой личностью самого публичного образования. Его гражданско-правовая субъектность не имеет никакого юридического значения, поскольку в этот момент орган власти, во-первых, выступает не в гражданских правоотношениях, а во-вторых, является составной структурной частью целого под названием система органов государственной (муниципальной) власти (аппарата власти), а в конечном итоге самого публичного образования. Как мы уже отмечали выше, орган власти, выполняя свои властные функции, осуществляет не свои властные полномочия, а полномочия государства (муниципального образования), реализует не свою право- и дееспособность, а право- и дееспособность государства (муниципального образования). И если перефразировать известную фразу, то орган власти можно определить как своего рода "винтик в механизме" власти, но никак не субъект, самостоятельно осуществляющий властные полномочия, выступая от своего имени и создавая последствия для себя самого.
45. Пределы гражданско-правовой ответственности государства и муниципального образования. Имущественная основа гражданско-правовой ответственности государства и муниципального образования.
|
|
|
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, а той его частью, которая не закреплена за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не относится к составу объектов, могущих находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, принадлежащее РФ, субъекту РФ на праве собственности, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, образует муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации и муниципальная казна состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного (муниципального) имущества. В приложении N 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I перечисляется имущество, составляющее казну Российской Федерации: это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Федеральное казначейство Российской Федерации согласно Положению о нем организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.
Имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, как и имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями, не является средством обеспечения обязательств Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и, следовательно, не образует объект взыскания кредиторов по таким обязательствам.
Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. В свою очередь, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, установленных законом.
|
|
|
Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями, собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Как указывается в ст. 115 ГК, в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.
Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.
Законодательство, регулирующее банковскую деятельность, исходит из разграничения ответственности банков и государства. Согласно Закону о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Разграничение ответственности проводится и в отношении обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Положения о раздельной ответственности не применяются, если РФ принимает на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо эти субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.
Гражданско-правовая ответственность органов государственной власти по обязательствам государства. Казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, как источник гражданско-правовой ответственности государства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования за действия их органов власти и должностных лиц.
Законодатель в ст. 113, 114, 115, 120 ГК РФ, говоря об ответственности государства по обязательствам созданных им лиц, использует понятие "собственник", а в случае с федеральным казенным предприятием указывает конкретно - Российская Федерация.
Возникает вопрос, кто должен нести ответственность: непосредственно государство как особый субъект права, выступающий как собственник и учредитель в корпоративных отношениях через уполномоченных им лиц, либо те лица, которые осуществляют полномочия собственника и учредителя. От ответа на данный вопрос зависит очень многое в защите интересов кредиторов государственных предприятий и учреждений. Исходя из общего смысла представительства ответственность по долгам государственных предприятий и учреждений должны нести не представители, а представляемое лицо, то есть государство, а это значит, что источником для покрытия указанных долгов является все нераспределенное имущество - государственная казна.
Е.А. Суханов так высказывается по этому вопросу: "...следует ясно представлять, что в роли собственника - учредителя здесь выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско - правовых отношениях они сами являются учреждениями - несобственниками), а соответствующие публично - правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК). Следовательно, именно об их ответственности идет речь. От имени публично - правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично - правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично - правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК)" <*>.
в случае, когда государство оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к государству, а направлены на конкретный государственный орган или иное лицо, уполномоченное выступать от его имени. Это вытекает из особой формы представительства государства в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем данную множественность представителей в договорных отношениях, в свою очередь, можно разделить на тех лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в гражданском обороте, и лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. Поэтому в практической сфере часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично - правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить то, что указано в судебном решении. Складывается такая ситуация, не свойственная гражданско - правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права - государство - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования.
Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст. 1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта. Поэтому к указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств федерального бюджета, который является органом государственной власти и выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений. Участие данного органа предусматривается п. 10 ст. 158 БК РФ. Но здесь мы опять видим, что, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган государственной власти является главным распорядителем. (При этом нельзя забывать, что истцами по первой из указанных категорий дел выступают, как правило, физические лица, не разбирающиеся в тонкостях такой новой подотрасли финансового права, как бюджетное законодательство.)
Во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств бюджета. А это означает не безусловную ответственность государства по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа исполнительной власти, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели. Поэтому ответственность государства в этом случае ограничивается частью бюджетных средств, находящихся в распоряжении соответствующего министерства или государственного комитета как главного распорядителя.
По искам, предъявляемым к государству по иным основаниям, можно предположить, что вопрос о привлечении к процессу уполномоченного органа будет зависеть от существа предъявляемого требования и того уполномоченного государством лица, в чьем фактическом ведении находится истребуемое имущество или обязанность совершить определенные действия.
Ставя вопрос об ответственности государства, принято говорить об ответственности казны. Причем казна не является каким-либо юридическим лицом ни в публично - правовых, ни в частноправовых отношениях, а представляет собой определенное имущество. В работах российских и советских правоведов можно встретить мнение о необходимости признания казны отдельным субъектом права. Это обосновывается тем, что под казной понимается само государство. Такой точки зрения придерживался Д.И. Мейер: "Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной" <*>.
--------------------------------
<*> Мейер Д.И. Русское Гражданское право (в 2-х ч. Часть 1). По исправленному и дополненному 8-му изд. 1902. М., 1997. С. 135.
Вопрос о понятии казны и соотношении понятия казны и понятия государства был предметом дискуссий и при обсуждении проекта Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Он был вынесен на обсуждение С.Н. Братусем, предложившим после определения положения о государстве как субъекте гражданского права, данного в тексте проекта, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, добавить следующий абзац: "В этих случаях государство действует как казна". Далее он аргументирует свою позицию: "Государство - это не имущество казны, а сама казна как субъект гражданского права. Это не объект, это не предметы, а это само государство, выступающее как казна" <*>. Однако данная точка зрения не была поддержана и не нашла закрепления в Основах гражданского законодательства. Оппонентом С.Н. Братуся по данному вопросу выступил Ю.Х. Калмыков, который от имени группы цивилистов высказался за то, чтобы рассматривать казну исключительно как имущество, причем аргументировал свою позицию отсутствием специального органа - казначейства, который обладал бы этим имуществом. Здесь стоит заметить, что в настоящее время такой орган существует, однако он обладает иной компетенцией.
--------------------------------
<*> Калмыков Ю.Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления / Сост. О.М. Козырь, О.Ю. Шилохвост. М., 1998. С. 213 - 215.
И сейчас может показаться, что под казной понимается государство, если прочитать название и текст ст. 1071 ГК РФ, а также п. 10 ст. 158 БК РФ, в которых идет речь об органах и лицах, уполномоченных выступать от имени казны Российской Федерации.
Само выражение "выступать от чьего-либо имени" в первую очередь означает наличие отношений представительства между лицами. Однако в данном случае, на наш взгляд, смысл названных статей заключается в указании лица, уполномоченного осуществлять функции не представителя, а собственника по отношению к казне, то есть к определенному имуществу.
И все же вопрос о гражданско - правовом положении казны имеет скорее научно - теоретическое, нежели практическое значение. В практическом же смысле более важен вопрос о конкретном составе имущества, являющегося материальной базой для имущественной ответственности государства и возможности обращения на него взыскания.
В статье 126 ГК РФ сказано, что по своим обязательствам государство отвечает принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме закрепленного за созданными им юридическими лицами, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда, а также в статье 97 БК РФ. Причем определения казны, даваемые в ГК РФ и в БК РФ, не совпадают.
Пункт 4 ст. 214 ГК РФ содержит следующее определение государственной казны Российской Федерации: "...Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации". В пункте 2 ст. 97 БК РФ указано: "Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну".
Как видим, бюджетное законодательство не выделяет из состава казны имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. А используемый в указанной статье БК РФ термин "обеспечивается" совершенно не означает, что Российская Федерация отвечает по своим обязательствам действительно всем находящимся в федеральной собственности имуществом.
На практике же более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов государства остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Что касается иного имущества, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, то в законодательстве не содержится даже примерного его перечня. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., то есть имущество, которое имеет прежде всего социально - политическое, экономическое, стратегическое значение для государства при осуществлении им своих публичных функций. Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания.
Подводя итог вышесказанному, хочется подчеркнуть, что государство, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. Без этого в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство.
47. Условия деликтной ответственности государства за вред, причиненный актами власти.
В соответствии со ст. 53 Конституции РФ, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данное право конкретизирует ст.16 ГК РФ, устанавливающая, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или местного самоуправления, подлежат возмещению соответствующим публичным образованием.
Ответственность за причиненный вред наступает при наличии в совокупности четырех условий, которые в совокупности представляют собой юридический состав (генеральный деликт). Такими условиями являются:
1) вред,
2) противоправность действий,
3) причинная связь между противоправными действиями и наступившим вредом и
4) вина.
В предусмотренных законом случаях на причинителя может быть возложена обязанность возмещения вреда и при усеченном составе генерального деликта, а именно при отсутствии в его действиях вины и противоправности.
I условие - возникновение вреда.
В п. 1 ст. 1064 ГК РФ раскрывается содержание понятия «вред». Вред, который может быть оценен в деньгах, - это имущественный вред. Имущественный вред может возникнуть как при нарушении имущественных, так и неимущественных благ (прав) гражданина.
Вред, который не может быть оценен в деньгах, - это неимущественный вред. Он возникает, как правило, при нарушении личных неимущественных прав граждан, но может возникнуть и при нарушении имущественных прав. В юридической литературе и законодательстве неимущественный вред именуется моральным, под которым понимаются физические и нравственные страдания, переживаемые гражданином.
При возмещении имущественного вреда действует общий принцип полного его возмещения. В соответствии со ст. 1082 ГК РФ вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т. п. либо путем возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб и упущенная выгода.
Под «реальным ущербом подразумевается не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Размер упущенной выгоды (неполученного дохода) должен определяться с учетом затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено». Убытки возмещаются по ценам на день их добровольного возмещения либо на день предъявления иска, а по усмотрению суда - на день вынесения решения.
В случаях, когда определить размер ущерба затруднительно, используют специально утвержденные в нормативном порядке таксы либо методики подсчета. При отсутствии того и другого оцениваются фактические затраты по восстановлению нарушаемого права.
Принцип полного возмещения вреда подразумевает возмещение как имущественного, так и компенсацию в необходимых случаях неимущественного (морального) вреда. Понятие морального вреда наиболее полно дано в постановлении Пленума ВС РФ от 20 декабря 1994 г. «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда».
Это - «нравственные или физические страдания, причиняемые действиями (бездействиями), посягающие на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права), либо нарушающими имущественные права гражданина».
Если моральный вред причинен наряду с имущественным, компенсация морального вреда производится наряду с возмещением имущественного вреда. Если же причинен только моральный вред, компенсация его производится независимо от причинения имущественного вреда. Моральный вред подлежит компенсации только в денежной форме.
|
|
|
