 |
Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге
|
|
|
|
Санкт-Петербург - второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.
Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тысяч (Зеленогорск) до 142 тысяч человек (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортов (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).
Поселки - это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 человек (поселок Серово) до 30,8 тысяч человек (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) имеется развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.
Санкт-Петербург традиционно делится на районы. В настоящее время их насчитывается 18. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения функционирования города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное - укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.
В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти - на уровне города и на уровне районов (рис. 6).
|
|
|
Рис. 6. Состав органов государственной власти в Санкт-Петербурге
Законодательное собрание Санкт-Петербурга - высший и единственный законодательный орган государственной власти города. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо города - губернатор, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.
Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав Администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.
До 1997 года в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 году местные представительные органы отсутствовали в городе почти 4 года.
Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года. В соответствии с ним на территории города как субъекта РФ было создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 - в поселках. Первые выборы в муниципальные советы прошли в сентябре 1997 года и в начале 1998 года.
Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления. На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.
|
|
|
Созданные муниципальные образования различаются по статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.
В городах-пригородах, как правило, существует автономная инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.
В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения. Для разных поселков она различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения. В силу этого органам местного самоуправления часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении задач местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.
Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга - многонаселенные, характеризующиеся, как правило, компактной территорией с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тысяч человек. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т.д.
Отмеченные различия порождают разницу в понимании миссии местного самоуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий муниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения финансовых ресурсов.
|
|
|
Первоначально Законом "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия. Среди них:
v введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате налогов и сборов;
v принятие планов и программ развития муниципального образования;
v содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность;
v формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
v владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;
v организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;
v обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на его территории;
v текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;
v создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
v содержание и развитие муниципального транспорта и т.д.
Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления. Муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.
В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муниципальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" от 23 сентября 2009 года муниципальным образованиям, созданным в городах-пригородах и поселках, были переданы дополнительно множество вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля соблюдения законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Однако даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных управлений Администрации Санкт-Петербурга. Это, прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля розничной торговли и санитарного благополучия, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает "нерентабельным" содержание ее органов.
|
|
|
Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по статье "Государственное и муниципальное управление" не превышают 3% всех расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2008 году приходилось 27,2% всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образований значение колебалось от 12,4 до 63%.
В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.
К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:
v представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;
v глава муниципального образования (должность и порядок избрания могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);
v администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;
v иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.
Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом Санкт-Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 7.
Рис. 7. Модель местного самоуправления во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга
|
|
|
В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, при которой, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе.
Закон "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству.
Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75%), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.
В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. В 2008 году суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составило примерно 3% доходов и расходов городского бюджета. Для сравнения: расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7% от бюджета Санкт-Петербурга.
Уровень обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами варьируется: размер дотации одних муниципальных образований составляет до 80% от расходов бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.
2. Проблемные вопросы муниципального управления в городах федерального значения
Анализ теоретических подходов к управлению крупными урбанизированными территориями, международной практики, а также собственного опыта организации муниципальной власти в городах федерального значения позволяет сформулировать проблемные вопросы по законодательному регулированию и практическому развитию местного самоуправления на территории г. Москвы и Санкт-Петербурга. При этом необходимо остановиться как на общих предпосылках местного самоуправления в данных городах, так и на конкретных вопросах, связанных с распределением полномочий, структурой муниципальной власти, источниками доходов и т.п. Самостоятельной серьезной проблемой является координация действий в рамках городских агломераций, выходящих за границы Москвы и Санкт-Петербурга и распространяющихся соответственно на часть Московской и Ленинградской областей.
|
|
|
