 |
Проблемы функционирования местных органов власти в городах федерального значения
|
|
|
|
Как показал проведенный выше анализ, функции местной власти в городах федерального значения должны отвечать следующим критериям:
v не иметь значительной экономии на масштабе и существенных эффектов перелива;
v позволять учитывать местные предпочтения населения, концентрироваться в тех сферах, где наиболее сильны элементы местного сообщества на отдельных территориях;
v охватывать потенциально конкурентные сферы предоставления городских услуг;
v обеспечивать информированность и возможность влияния местного сообщества на те общегородские решения, которые его непосредственно затрагивают.
При этом для сохранения целостности системы местного самоуправления функции местной власти в городах федерального значения, как представляется, не должны выходить за рамки полномочий местного самоуправления, которые предоставлены российским законодательством муниципальным образованиям на всей территории страны. Принципы разделения собственности между общегородским и муниципальным уровнями также должны находиться в русле федерального законодательства.
Даже самый поверхностный анализ позволяет утверждать, что вопросы местного значения на внутригородских территориях нельзя свести к перечню, установленному для поселений или районов. И в том, и в другом случае в компетенцию соответствующего уровня входят инфраструктурные отрасли, как раз и составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в ходе децентрализации власти. Поэтому разделение функций должно происходить исходя из других признаков.
Представляется, что к компетенции местной власти в городах федерального значения можно отнести следующие группы функций.
|
|
|
Во-первых, предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе, а именно:
v содержание муниципального жилищного фонда;
v организация благоустройства и озеленения территории;
v организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов.
Децентрализация предоставления данных услуг позволит создать условия для усиления рыночных начал в жилищно- коммунальном комплексе, разделив между разными уровнями управления организацию предоставления потенциально конкурентных услуг и услуг, представляющих собой естественные монополии.
Во-вторых, это предоставление услуг, имеющих минимальные "эффекты перелива" и обеспечивающих качество жизни на той или иной территории. Эти услуги можно разделить на два больших блока. Первый блок - услуги, по самой своей природе носящие локальный характер. К ним можно отнести, например, организацию дошкольного образования. Второй блок - услуги, предоставление которых может носить как общегородской, так и местный, локальный характер. К таким услугам можно отнести:
v предоставление дополнительного образования;
v организацию библиотечного обслуживания населения;
v создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры;
v обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;
v создание условий для массового отдыха жителей и обустройство мест массового отдыха.
Очевидно, что ряд организаций, предоставляющих данные услуги, имеют не только общегородское, но и общероссийское значение (Большой театр, Румянцевская библиотека, Эрмитаж, "Лужники" и т.п.). В то же время на отдельных городских территориях существует достаточно развитая сеть библиотек, стадионов, организаций культуры и отдыха, которые предоставляют услуги не общегородского, а местного уровня. Обеспечение предоставления услуг подобного характера целесообразно закрепить за муниципальной властью. Причем соответствующий критерий должен применяться при разделении не только функций, но и собственности на данные объекты.
|
|
|
В-третьих, это общие полномочия, обеспечивающие нормальное "техническое" функционирование местного сообщества. К ним можно отнести:
v создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в рамках общегородского нормативно-правового регулирования);
v организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
v обеспечение первичных мер противопожарной безопасности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
В-четвертых, это функции, специфические для крупных городов и связанные с участием в решении общегородских вопросов, затрагивающих конкретное местное сообщество. К подобным вопросам можно отнести:
v планирование социально-экономического развития территории;
v решения, связанные с использованием земли и недвижимости на соответствующей территории;
v организацию транспортного обслуживания;
v дорожное хозяйство;
v экологический контроль;
v организацию школьного образования;
v организацию охраны общественного порядка.
Представляется, что в ряде случаев, при неудовлетворительности решения данных вопросов на общегородском уровне, местные власти по согласованию с городскими могут предпринимать собственные действия по улучшению ситуации. Подобные дополнительные полномочия при наличии соответствующих финансовых ресурсов могут быть предоставлены в сферах транспортного обслуживания (введение дополнительных маршрутов), дорожного хозяйства и охраны общественного порядка.
Естественно, данный список, состоящий из четырех групп вопросов местного значения, является предварительным и может быть изменен или дополнен. В более углубленной проработке нуждаются конкретные механизмы реализации ряда функций, в первую очередь четвертой группы. В то же время совершенно очевидно, что, не нарушая принципов единства городского хозяйства, данный подход качественно расширяет компетенцию местного самоуправления по сравнению с фактически существующей (хотя и в отдельных случаях сужает по сравнению с декларируемой) и позволяет достаточно органично вписать систему местного самоуправления в городах федерального значения в законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации.
|
|
|
Органам местного самоуправления должны быть также переданы полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 17 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом особенно важно реальное закрепление за ними таких фактически не полностью переданных им на настоящее время полномочий, как:
v создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
v установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
v принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития.
Некоторые из этих полномочий (в частности, создание новых муниципальных предприятий и учреждений, принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования) должны осуществляться в координации с общегородскими органами власти и управления.
Во-первых, функции внутригородских территорий можно разделить на три блока: участие в решении общегородских вопросов, относящихся к данной территории; регулятивные функции и предоставление муниципальных услуг. Те же блоки предлагается закрепить и за муниципальными образованиями в городах федерального значения. При этом регулятивные функции в соответствии с российским законодательством рассматриваются как полномочия по решению вопросов местного значения.
Во-вторых, предлагаемый перечень муниципальных услуг практически не выходит за рамки сложившегося в других крупных городах. Международный опыт показывает, что данный перечень может быть даже расширен за счет включения таких функций, как содержание социальных учреждений (детских домов, домов престарелых, приютов для бездомных), содержание дорог местного значения, а также отдельных услуг в сфере школьного образования и здравоохранения. Однако это представляется нецелесообразным по двум причинам. Первое - по российскому законодательству часть этих функций (в частности, социальные) переданы на региональный уровень. Второе - все эти функции связаны с достаточно значимыми "эффектами перелива".
|
|
|
В-третьих, данные таблицы демонстрируют, что в международной практике используется предлагаемое в данной работе выделение объектов местного значения (наряду с объектами общегородского значения) и закрепление их за внутригородскими территориями.
В-четвертых, среди функций, связанных с участием в решении общегородских вопросов, относящихся к конкретной территории, ключевая роль принадлежит участию в планировании строительства и земельного зонирования - те или иные формы подобного участия предусмотрены для всех внутригородских территорий в рассматриваемых нами городах. Частично подобное участие в городах федерального значения осуществляется и сейчас, однако его возможности необходимо существенно расширить. Это должно быть учтено при разработке конкретных механизмов взаимодействия общегородских и муниципальных властей.
|
|
|
