Правовые основы деятельности нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих компаний

Энергия относится в своей основе к естественной сфере - она изучается, открывается, преобразуется, используется (потребляется) на основе законов природы, естественных наук. В то же время энергетика как система, реализующая имеющийся потенциал, преобразующая его в энергию, в действие, направленное на достижение желаемого результата, является неотъемлемой составной частью жизнедеятельности общества. Энергоснабжение является одним из основных условий существования современной цивилизации и поэтому должно обеспечиваться государством.

Во всех странах отношения в сфере энергетики в той или иной степени регулируются государством. Это наглядно продемонстрировала вся история энергетического развития общества, развития человечества, особенно после энергетического кризиса и "арабского нефтяного эмбарго" 1973 г., да и в последующее время, когда в разных странах, прежде всего в США, было принято значительное количество законов, регулирующих энергетические отношения.

Надо сказать, что в индустриально развитых странах - странах-потребителях, да и в странах - производителях энергоресурсов проблемы правового регулирования энергетических отношений получили значительное научное исследование и обоснование, имеют солидную правовую базу. Достаточно констатировать, что в ведущих странах (США, ФРГ, Франция, Япония, Норвегия и др.), международных организациях (Европейский Союз) как в нормотворческом^[11], так и в научном и, что особенно важно, учебном плане имеются фундаментальные достижения.

В Российской Федерации в последние годы, с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., правовому регулированию отношений в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса также уделялось и уделяется значительное внимание. В развитие положений п. "и" ст.71 Конституции Российской Федерации, относящей "федеральные энергетические системы" к ведению Российской Федерации, был принят целый ряд законов, регулирующих различные отношения в топливно-энергетическом комплексе страны. В настоящее время на различных этапах подготовки находятся проекты Федеральных законов: "О федеральной энергетической политике", "О федеральных энергетических системах", "Об основах государственного регулирования балансов топлива и энергетики в Российской Федерации", "О теплоснабжении", "О магистральном трубопроводном транспорте^[12]", "О поддержке использования возобновляемых источников энергии" и др.28 августа 2003 г. распоряжением №1234-р Правительство Российской Федерации утвердило "Энергетическую стратегию России на период до 2020 года^[13]". В этом программном документе зафиксированы основные направления энергетической политики на федеральном и региональном уровнях на основе Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов. Примечательно, что в числе основных инструментов, способствующих ее реализации, называется правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса, создание развитого стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК.

В Доктрине Энергетической безопасности Российской Федерации, рассмотренной и одобренной Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета Безопасности Российской Федерации 27 февраля 1998 г. закреплено, что обеспечение энергетической безопасности России является прерогативой государства и достигается проведением единой государственной политики на федеральном и региональном уровнях, системой мер законодательного, нормативного и иного характера, адекватных выявленным угрозам и дестабилизирующим факторам.

На заседании Совета Безопасности Российской Федерации 22 декабря 2005 г. Президент РФ В. Путин подчеркнул, что Россия должна претендовать на мировое лидерство в энергетической области в среднесрочной перспективе, и именно развитие ТЭКа... и его научный потенциал должны стать локомотивом национальной экономики. Главный момент выступления - смена внутренних приоритетов государства в развитии отраслей. "Заявка на мировое лидерство в области энергетики - это амбициозная задача", - заявил Президент РФ... По словам главы государства, ростов темпа производства и экспорта энергоресурсов для этого явно недостаточно. Однако, в случае если Россия станет "мировым законодателем мод" в области инноваций в ТЭКе, в энерго - и ресурсосбережении (и соответственно обеспечит рост вложений в научные исследования в этой области - в геологоразведке, машиностроении, атомной отрасли), будет решена задача и устойчивого экономического роста. Это "станет катализатором модернизации и качественного подъема" всей национальной экономики^[14]. На заседании Совета Безопасности Президент РФ отметил, что это нужно сделать "за счет грамотного законодательного регулирования, оптимизации налогообложения^[15]".

Примечательно, что в ежегодном докладе "О положении в стране" Президент США Дж. Буш значительное внимание уделил вопросам энергетики. США, по его мнению, зависимы от нефти, которая зачастую импортируется из нестабильных регионов. Поскольку это ограничивает действия американских политиков, экономика страны должна быть направлена на развитие новых технологий, в том числе атомную энергетику и производство электричества с помощью солнечной и ветровой энергии^[16].

Важное значение имеет Энергетический диалог Россия - ЕС. Россия была и остается традиционным, надежным и важным поставщиком энергоносителей в Европейский Союз. В ЕС поступает 53% российского экспорта нефти, что составляет 16% всего потребления нефти в ЕС, и 62% российского экспорта природного газа, что составляет 20% общего потребления природного газа в ЕС.

По словам Президента России В.В. Путина, "энергетический диалог является важным аспектом сотрудничества, включая в себя поставки российских энергоносителей странам Центральной и Западной Европы, с параллельным привлечением инвестиций европейского капитала в развитие энергетического сектора России^[17]".

Итоги и перспективы этого сотрудничества отражены в Шестом обобщающем докладе по Энергетическому диалогу Россия - ЕС^[18].

Являясь относительно самостоятельным комплексом национального хозяйства страны, ТЭК требует при разработке нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих отношения в этой сфере, учитывать объективно существующие особенности и закономерности ее функционирования и развития. Это наглядно подтверждается действующим законодательством. Например, Федеральным законом РФ от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса^[19]".

Предмет правового регулирования энергетического законодательства - энергетические отношения - служит причиной своеобразия норм, которые составляют эту отрасль. Поэтому для надлежащего и эффективного правового регулирования отношений в области энергетики большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будет не полной, а во многих случаях, может быть, ошибочной.

В этом плане регулирование отношений в области энергетики сопоставимо с регулированием отношений в сфере телекоммуникаций, электронной коммерции, использования возможностей Интернета в сфере бизнеса, где также важное значение имеют технические и технологические условия. В связи с принятием 27 декабря 2002 г. Федерального закона №184-ФЗ "О техническом регулировании^[20]" ведется большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере.

В энергетическом законодательстве помимо арсенала общеправовых методов и средств задействованы также специфические методы и инструменты: техника, технология и тому подобное. Это практика индустриально развитых стран, и ее надо принять.

В энергетическом законодательстве наблюдается особое сближение правового регулирования отношений в области использования первичных невозобновляемых минеральных энергетических ресурсов, в первую очередь нефти и газа, ибо они, как предметы правового регулирования (в отношении которых установлены правовые нормы), в своей основе имеют простые химические формулы нефтяной смеси и варьируются от простого газообразного метана, состоящего из стандартного набора молекул - один атом углерода и четыре атома водорода - CH₄, до более сложного октана C₈H₁₈, компонента сырой нефти. Определенными особенностями отличается уголь, хотя, при определенном производственном воздействии (гидрогенизации), и его можно превратить в жидкое топливо, в основе которого те же химические элементы. Особое место занимает электроэнергетика, которая является вторичным видом энергии и наиболее распространена и привлекательна в использовании. Электроэнергетика является единственной суботраслью ТЭК (правда, электроэнергия вырабатывается и на атомных электростанциях, деятельность которых просто не может безопасно функционировать без правовой, технической, технологической и иной регламентации), которая в связи с реформированием получила солидное правовое обеспечение. В 2003 г. был принят пакет законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, а также иных актов, регламентирующих электроэнергетическую сферу^[21].

В соответствии с Законом РФ "Об электроэнергетике^[22]" принят ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих правила оптового рынка; технические регламенты в сфере функционирования Единой энергетической системы России (передачи электроэнергии, надежного энергоснабжения и т.д.) и др.

И конечно, научная мысль, а по некоторым параметрам - и практические действия заставляют обратить внимание и на альтернативные, возобновляемые источники энергии - солнце, ветер, вода, геотермальные источники, энергия приливов и отливов и др. Надо сказать, что в зарубежных странах принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой сфере.

Как отметил Президент РФ В.В. Путин: "Россия призывает страны "большой восьмерки" и мировое сообщество сосредоточить усилия на развитие инновационных технологий. Это может послужить первым шагом в создании технологической базы для обеспечения человечества энергией в будущем, когда энергетический потенциал в его нынешнем виде будет исчерпан. Глобальная энергетическая безопасность также выиграет от комплексного подхода к увеличению эффективности использования энергии в социально-экономическом развитии. "Группа восьми" достигла в этом направлении важных успехов в прошлом году в Глениглсе, включая, в частности, принятие плана действий, направленного на развитие инноваций, энергосбережения на защиту окружающей среды".

В то же время целостная концепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагает учет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной, газовой, угольной, атомной и других суботраслей российского ТЭКа. Это нашло отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в названных сферах: Федеральный закон РФ от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"; Федеральный закон Российской Федерации от 20 июня 1996 г. №81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности".

Анализ нормативных актов, регулирующих отношения в области организации и функционирования энергетического комплекса страны, дает основание для вывода о том, что в системе законодательства Российской Федерации сформировался и продолжает динамично развиваться относительно самостоятельный и отличающийся существенными правовыми особенностями законодательный массив - энергетическое законодательство.

Энергетическое законодательство - это крупный интегрированный комплекс, один из элементов системы законодательства Российской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие в области организации и функционирования энергетического комплекса страны. В нормах энергетического законодательства закрепляются существенные особенности правовых отношений, которыми закон устанавливает правовой порядок в ТЭК, в том числе ведение предпринимательской деятельности, регулирование отношений, связанных с осуществлением этой деятельности в условиях рыночной экономики^[23].

С этим связана, по нашему мнению, потребность в структурно единой системе правового регулирования энергетики с естественной разбивкой по отдельным отраслям, а именно: правовое регулирование электроэнергетики, газовой промышленности, в том числе газоснабжения, нефтяной промышленности и промышленности нефтепродуктообеспечения, угольной промышленности, ядерной энергетики, гидроэнергетики. В систему энергетического комплекса страны входят и так называемые альтернативные, возобновляемые источники энергии, отношения в сфере использования которых также требуют надлежащего правового регулирования. Речь идет о солнечной энергии, ветряной энергии, геотермальной энергии, океанской термальной энергии и энергии приливов и отливов, энергии биомассы, синтетическом топливе, а также малой энергетике. В совокупности это и составляет предмет энергетического законодательства Российской Федерации.

Структурно единая система правового регулирования топливно-энергетического комплекса обусловливается не единым методом регулирования отношений как в первичных, базовых, фундаментальных, основных отраслях, а только общей сферой регулирования - отношениями, связанными с организацией и функционированием энергетического комплекса России. Отсюда энергетическое законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве интегрированный комплексной отрасли законодательства, где предмет регулирования разнороден и включает в себя элементы других отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизме правового регулирования.

Главная задача энергетического законодательства - правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для осуществления предпринимательской деятельности субъектов всех форм собственности в энергетическом комплексе и охраны окружающей среды. Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу регулирования поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки, распределения и потребления энергетических ресурсов. По мнению многих специалистов, формой основополагающего юридического акта, регулирующего отношения в этой сфере, мог бы стать Энергетический кодекс Российской Федерации^[24], о необходимости научной разработки концепции которого, его формировании, создании и реализации речь шла еще на Международной конференции "Энергетика и право", проходившей в Москве 14 - 18 ноября 1994 г., основными организаторами которой были Министерство топлива и энергетики РФ - российский сопредседатель и Министерство энергетики США - американский сопредседатель, при участии Международного Энергетического Агентства.

Энергетическое законодательство является уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права на фоне рыночных отношений. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений^[25].