 |
Исторические аспекты развития прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве
|
|
|
|
Формы участия и полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве на протяжении истории существования прокуратуры изменялись неоднократно.
Как известно, прокуратура в России была создана Петром I. До судебной реформы 1864 года она была органом надзора за администрацией на местах. «Собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» [19, с.359].
После названной реформы концепция участия прокурора в гражданском судопроизводстве радикально изменилась. Авторы российского Устава гражданского судопроизводства считали, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, которые по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле. Кроме того, прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания» [25, с.178].
Устав гражданского судопроизводства предусматривал обязанность прокурора давать заключения в суде:
• по делам казенного управления;
• делам земских учреждений, городских и сельских обществ;
• делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
• вопросам о подсудности и пререканий о ней;
• спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела;
|
|
|
• просьбе об устранении судей;
• делам брачным и законности рождений;
• просьбам выдачи свидетельств на право бедности (ст. 343). Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев в пустую формальность, тягостную для прокуроров и не нужную для суда. Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 году: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно» [10, с.86].
Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве — это одна из характерных особенностей советского государства и советского гражданского процесса.
Данная отрасль прокурорского надзора существует буквально с первых дней образования советской прокуратуры, в том числе и в Белорусской ССР. В Положении о прокурорском надзоре, утвержденном ЦИК БССР 26 июня 1922 года, непосредственных указаний об осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве не было. Однако, принята вслед за этим 4 августа 1922 года Инструкция НКЮ БССР о правах и обязанностях помощников Прокурора БССР, регулировала деятельность прокуратуры и в этом направлении.
Развитие прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве получило дальнейшее воплощение в нормах Гражданского процессуального кодекса, принятого в 1923 году. Этот кодекс, распространенный постановлением ЦИК БССР от 26 июля 1923 года на территории Беларуси, предусматривал возможность участия прокурора во всех стадиях гражданского процесса.
Кроме того, еще 30 марта 1923 года постановлением 2-й сессии ЦИК Советов БССР 6-го созыва было утверждено положение о судоустройстве Белорусской ССР, которое отнесло к обязанностям прокуратуры в области непосредственного отправления правосудия выполнение функций, возлагаемых на нее Гражданским процессуальным кодексом, в том числе опротестование решений и определений по гражданским делам во всех случаях, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся.
|
|
|
Утвержденные ЦИК СССР 29 октября 1924 года Основы судоустройства СССР и союзных республик предоставили право прокурорам союзных и автономных республик опротестовывать в кассационном и надзорном порядке решения и определения, вынесенные судами.
Представляет интерес история развития права прокурора на опротестование в порядке надзора судебных актов по гражданским делам. Документы подтверждают, что такое право у прокурора возникло в первые дни создания советской прокуратуры.
Днем образования прокуратуры считается 28 мая 1922 года, когда 3-я сессия ВЦИК 9-го созыва утвердила Положение о прокурорском надзоре. 26 июня 1922 года и ЦИК БССР утвердил аналогичное положение. В этих положениях отражена возможность прокурора осуществлять надзор за законностью действий судов во всех стадиях гражданского судопроизводства. В подпункте «ж» пункта 13 названного положения предусматривалось право прокурора «...опротестовывать в порядке высшего судебного контроля вошедшие в законную силу приговоры судов первой инстанции и кассационные решения Советов Народных Судей». Советы Народных Судей выступали тогда в роли кассационных инстанций по гражданским делам.
Уже в изданной 29 июля 1922 года Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, подписанной наркомом юстиции и прокурором республики Д.И. Курским, прокурорам губерний предоставлялось право опротестовывать судебные постановления по гражданским делам в кассационном и надзорном порядке [11, с.54].
7 июля 1923 года ВЦИК было издано постановление, которое дополнило Положение о судоустройстве специальной главой «О государственной прокуратуре». Этим документом на прокуратуру было возложено участие в судебных заседаниях по любым делам, истребование производства по ним в порядке надзора и опротестование вынесенных по этим делам судебных решений и кассационных определений.
С организацией Верховного Суда функция судебного надзора перешла к нему. Централизованный порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов был сохранен и в первоначальной редакции статьи 254 ГПК РСФСР 1923 года, согласно которой право принесения протеста в порядке надзора имел только Прокурор республики [24, с.364].
|
|
|
В то же время в Положении о судоустройстве, введенном в действие ВЦИК с 1 января 1923 года, право надзорного опротестования было предоставлено и другим лицам. Пленарные заседания Верховного Суда имели право рассматривать, отменять и изменять решения судебных и кассационных коллегий Верховного Суда и любого иного суда республики по предложению Президиума ВЦИК, Прокурора республики, Президиума Верховного Суда и по протестам председательствовавших в заседаниях этих коллегий или их прокуроров, т.е. помощников прокуроров Верховного Суда. Аналогичное положение было закреплено в Положении о судоустройстве БССР от 30 марта 1923 года. В Белорусской ССР право судебного надзора имел, кроме Верховного Суда БССР и Высший Суд республики.
Дело в том, что в истории советской прокуратуры 1923-1933 годы представляют собой своеобразный период. В эти годы наряду с государственной прокуратурой, централизованной в масштабе каждой из входящих в СССР союзных республик и подчиненной высшим органам их власти, была организована и действовала Прокуратура Верховного Суда СССР. Она входила в систему центральных органов Союза ССР и непосредственно подчинялась ЦИК СССР и его Президиуму.
Полномочным решающим органом конституционного надзора являлся Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР. При ЦИК СССР были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Учреждение этих органов предопределялось необходимостью дополнения действовавших до образования Союза ССР судебной системы и системы органов прокуратуры судебной и прокурорской инстанциями, имеющими общесоюзное значение и обеспечивающими точное и неуклонное проведение в жизнь на всей территории СССР общесоюзного законодательства. В этих целях Прокурору Верховного Суда СССР и Верховному Суду СССР были предоставлены права надзора за соответствием решений, определений и постановлений судов союзных республик (в том числе постановлений пленумов верховных судов союзных республик) общесоюзному законодательству и опротестования их.
|
|
|
Более подробно функции и права Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР были определены в Положении о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 года, которое в дальнейшем было переработано и заменено Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июня 1929 года.
Согласно этому положению Прокурору Верховного Суда СССР было предоставлено право:
• надзора за соответствием общесоюзному законодательству постановлений пленумов верховных судов союзных республик с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик;
• надзора за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в судебной практике с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений о даче руководящих разъяснений верховным судам союзных республик;
• надзора за правильностью применения действующего законодательства в решениях и определениях коллегий и специальных присутствий Верховного Суда СССР с правом опротестования этих приговоров, решений и определений в Пленум Верховного Суда СССР. В соответствии с этими функциями Прокурор Верховного Суда СССР имел право:
• требовать через прокуроров союзных республик копии постановлений, решений и определений по отдельным делам, находящимся в производстве судебных учреждений союзных республик, а в случае необходимости — и подлинные производства по делам, судебные акты по которым вступили в законную силу;
• предлагать прокурорам союзных республик опротестовывать в порядке надзора решения судов союзных республик, вступившие в законную силу, в случае обнаружения нарушений общесоюзного законодательства или интересов других союзных республик;
• приостанавливать через прокуроров союзных республик исполнение судебных актов в случае опротестования их.
Таким образом, дополняя систему органов прокуратуры союзных республик, но не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного Суда СССР являлась органом конституционного надзора и общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора.
Однако Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР имели весьма ограниченные полномочия в деле руководства работой судебно-прокурорских органов союзных республик. Фактически в этот период существовали две параллельные судебно-прокурорские системы: с одной стороны, союзные органы в лице Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР, а с другой — верховные суды и прокуратуры союзных республик. Деятельность прокуроров союзных республик, организационно и функционально не подчиненных единому общесоюзному прокурорскому центру, не обеспечивала в полной мере проведение и укрепление на всей территории СССР единой законности. Отсутствие единого для всей федерации судебного центра приводило к нарушению координации в борьбе с преступностью и в укреплении законности при рассмотрении судами гражданских дел. Одинаковые гражданско-правовые споры разрешались совершенно противоположно в разных республиках. В связи с отсутствием полноправного судебно-прокурорского центра в масштабах СССР на практике это привело к тому, что вопросами контроля и проверки решений судов и действий прокуратур занимались многие центральные органы [18, с.464].
|
|
|
Далее в 1933 году была проведена реорганизация прокурорско-судебной системы Союза ССР и союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года была учреждена Прокуратура СССР. На Прокуратуру СССР возлагалось, в частности, «наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования решения судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения.
Специальным постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 мая 1934 года было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, в котором были уточнены права Прокурора СССР при осуществлении надзора в судопроизводстве.
В соответствии с этими законодательными актами система органов прокуратуры приобрела строго централизованный характер. С усилением централизации были значительно расширены права Прокурора СССР.
Прокуроры союзных республик некоторое время еще находились в двойном подчинении: Прокурору СССР и народному комиссару юстиции республики. С принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 года «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» прокуратуры союзных республик были выведены из состава этого ведомства.
Как видим, для различных периодов существования органов прокуратуры характерны свои особенности при осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве.
Так, на первом этапе (1922-1924 гг.) для прокурора, во-первых, было присуще наличие большого круга обязанностей, которые не всегда подкреплялись соответствующими правами. Опротестование судебных актов также рассматривалось как обязанность.
Во-вторых, эту обязанность прокурор должен был выполнять в порядке «высшего судебного контроля», т.е. прокурорский надзор рассматривался как составная часть судебной деятельности по контролю за работой нижестоящих судов.
В-третьих, следует отметить, что в этот период прокурорскому праву на принесение протестов по гражданским делам не придавалось современного значения. Обязанность прокурора опротестования «вошедших в законную силу... решений и кассационных определений по гражданским делам» рассматривалась как составная часть борьбы с преступностью и должна была реализовываться только по делам, «имеющим публичный интерес. Надо полагать, из этих соображений на данном этапе появилось и не присущее для прокурора право приостанавливать исполнение судебного акта, которое сохранилось до настоящего времени.
Своеобразен и период существования государственной прокуратуры союзных республик и Прокуратуры Верховного Суда СССР (1924-1933 гг.). Здесь наблюдается расширение полномочий прокуроров союзных республик в части надзорного опротестования (право истребовать гражданские дела в любой стадии процесса, приостанавливать исполнение судебных постановлений, давать указания нижестоящим прокурорам по этим делам, право обжалования этих указаний) и в то же время — опосредованные полномочия у Прокурора Верховного Суда СССР (право требования через прокуроров союзных республик копий судебных постановлений по гражданским делам, их опротестование в случае несоответствия союзному законодательству и т.д.). Для этого периода характерны децентрализация и определенная неупорядоченность отношений между прокуратурами, с одной стороны, и между прокуратурой и судом — с другой.
С изданием Положения о Прокуратуре СССР (1934 г.), а позже Положения о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.) эти отношения стали более упорядоченными. Был очерчен круг субъектов и объектов прокурорского надзорного опротестования, более точно сформулированы его задачи. В последующем они были конкретизированы в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) и Законе СССР «О прокуратуре СССР» (1979г.).
Характерно, что в Основах судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 года предусматривалась аналогичная функция прокурора в гражданском судопроизводстве: «ограждение интересов государства и трудящихся по гражданским делам». Затем эта функция трансформировалась и в статье 14 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (в редакции от 9 октября 1979 г.) была изложена в следующей редакции: «надзор за точным и единообразным исполнением законов Союза ССР, союзных и автономных республик в гражданском судопроизводстве осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили». Более того, в этом законе отмечалось, что свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону, а руководствоваться при этом прокурор должен был указаниями Генерального прокурора СССР. Такая же формулировка содержалась в Законе СССР «О прокуратуре СССР», а также в соответствующем национальном законодательстве и предполагала обширные полномочия прокурора в гражданском процессе.
Однако уже в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР в редакции от 25 июня 1980 года эта функция прокурора вновь получает несколько иную интерпретацию. Указывается (ст. 15), что «Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры на основании и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и союзных республик, осуществляют надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах». Такую формулировку можно было понимать и как право прокурора надзирать за деятельностью суда по осуществлению правосудия, что означало бы нарушение принципа независимости суда. Поэтому в части второй названной статьи говорится: «Прокурор способствует осуществлению задач суда при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинении их только закону».
В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик были также регламентированы формы участия прокурора в процессе и его полномочия (ст. 29). Прокурор был вправе:
• обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц;
• вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.
Предусматривалось обязательное участие прокурора в судебном разбирательстве дела в двух случаях: когда это предусмотрено законом или когда необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.
Прокурору, участвующему в деле, предоставлялось право: знакомиться с материалами дела; заявлять отводы; представлять доказательства; участвовать в исследовании доказательств; заявлять ходатайства; давать заключения по вопросам, возникающем во время разбирательства дела, и по существу дела в целом; совершать и другие процессуальные действия, предусмотренные законом (ст. 29 Основ); приносить кассационные протесты на незаконные и необоснованные решения суда, независимо от участия в деле (ст. 44); опротестовать в порядке надзора вступивший в законную силу судебный акт и приостановить его исполнение (ст. 49).
И так, обобщая материалы, можно сделать вывод:
1.Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве существует буквально с первых дней образования прокуратуры;
2.Для прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве на различных периодах развития государства характерны свои особенности.
|
|
|
