Местное управление в России XVI-XVIII вв.

Прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашать и смещать князя, игравшего только роль военачальника.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Впрочем, и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

В некоторых работах отмечается, что начало формированию местного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 г.) и городская (1870 г.).¹ Это утверждение нельзя признать абсолютно правильным, поскольку, как отмечает профессор В. Г. Игнатов, отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV, издавшего указ под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064» (1555-1556 гг.). В нем речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на выборных от крестьянской общины ¾ сотских, десятских, пятидесятских. ²

В XVII в., как известно, в системе государственного управления России произошли функциональные изменения, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» ¾ губная и земская. Каждым округом ¾ «губой» ¾ управляли губной староста и его помощники ¾ целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников ¾ из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 Соборного уложения 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом ¾ в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста ¾ его помощником.³

Дальнейшие изменения в местном самоуправлении России были связаны с реформированием ее административно-территориальной структуры.

Радикальные преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний, которые были сформированы Указом от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее ¾ на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции ¾ в губернии.

Исследователь В. Г. Игнатов отмечает также петровскую реформу городского сословного управления 1723-1724 гг., когда были учреждены выборные сословно-общинные городские учреждения (магистраты).

К сожалению, местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора ¾ от исполнения, финансового управления ¾ от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 1730-е гг. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах ¾ воевода.⁴

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. 20 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, а структура губернского управления несовершенна. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51.

Особый интерес представляет «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г. В этом акте устанавливались права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветреныя...» («Жалованная грамота… городам», статья 2). Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли («Жалованная грамота… городам», статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т. е. повинности и сборы, которые, правда, местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по «утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества» («Жалованная грамота… городам», статьи 1, 28). Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями («Жалованная грамота… городам», статьи 7, 8).⁵

Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 г. устанавливался еще и третий орган ¾ собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В начале 1786 г. указанные учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей.

5.2. Развитие местного самоуправления
в России XIX - начала ХХ в.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две составляющие. Первая ¾ выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая составляющая ¾ местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20% уходило в государственную казну и губернию.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами. По данным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42%, крестьяне ¾ более 38%, купцы ¾ свыше 10%, представители других сословий ¾ около 10%.⁶

К концу 1870-х гг. земские организации действовали уже в 35 губерниях Европейской России. Самыми «поздними» по времени были земства Правобережной Украины (1911 г.). Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом около 110 млн жителей.

Городское самоуправление в России также имеет довольно длительную историю. Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган представлял правительственный чиновник ¾ городничий. Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправления действительной самостоятельности.

Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений, поэтому его бюджет был небольшим. Как отмечают исследователи, бюджет одного Парижа был больше бюджета всех городов европейской части России. Неудивительно, что городская дума и управа, как правило, заботились о районе собственного проживания (центр), а городские окраины российских городов находились в запущенном состоянии, не имели водопровода, канализации, освещения и тротуаров.

В целом городское самоуправление в силу кастовости и замкнутости не вписало в отечественную историю таких ярких страниц, как волостное управление, земство.

Как считает Л. В. Гильченко, после отмены крепостного права по Положению 1861 г. основой общественного устройства в сельской местности стали волости. Волостное управление состояло из волостного схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда, отвечало за исполнение повинностей, возложенных на крестьян, и вело надзор за сельскими должностными лицами.⁷

Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Ведению сельского схода подлежали, прежде всего, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества; он осуществлял раскладку казенных податей. Сход выбирал сельских должностных лиц (сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и др.), решал дела о пользовании общинной землей и т. д.

Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, так и административно-полицейским. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость же представляла собой единицу административную. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

Самым большим недостатком волостного сельского самоуправления было сохранение сословного принципа формирования. Для внутренней самостоятельности требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями. На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления ¾ уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван Сенат.⁸

Рассматривая деятельность земств, сразу подчеркнем, что круг их прав и обязанностей был строго ограничен. Постановления земств, заключение займов, проекты смет, избрание на должности и другие стороны их деятельности находились под контролем министра и губернатора. Однако земства стали огромным шагом вперед по пути развития местного самоуправления.

Как указывает Г. А. Герасименко, обязанности земства делились на две группы ¾ обязательные и необязательные. К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и т. п. Иными словами, многие обязательные функции фактически находились как бы в стороне от ведения местного хозяйства, т. е. многие государственные функции были переложены на плечи органов местного самоуправления. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов и т. п. Лишь после активных требований общественности Государственный совет внес в число необязательных функций деятельность по организации народного образования, оказанию медицинской помощи населению, созданию ветеринарной службы, содействию развития сельского хозяйства, почтовым делам, ¾ т. е. те функции, которые фактически являлись одними из главных в деятельности органов местного самоуправления за рубежом в XIX в.⁹

Исследователи В. Г. Игнатов и В. И. Бутов обращают внимание на то, что в середине 60-х гг. XIX в., по данным для 30 губерний, на долю так называемых казенных повинностей в расходной части земских смет приходилось около 40%, на содержание земских управ и служащих при них ¾ 18%, на поставку подвод ¾ 16%, на уход за дорогами ¾ 13%. В то же время расходы на медицину, народное образование составляли 12%.¹⁰

Жизнеспособность земства обеспечивалась двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. Финансовые доходы определялись в основном размерами земского обложения недвижимости. За счет данных средств строились и содержались начальные школы, училища, больницы, оплачивался труд медиков и учителей. В 1890 г. правительством были изданы «Примерные правила об установлении предельного земского обложения», согласно которым земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предыдущим годом. Одновременно губернаторы получили право усилить контроль над земскими бюджетами.

Однако эти меры правительства не смогли сдержать быстрый рост денежных ресурсов земств. Так, в 1895 г. расходы всех земств России составляли 65,8 млн руб.; в 1900 г. ¾ 88,3 млн руб.; в 1903 г. ¾ 99,5 млн руб.; в 1906 г. ¾ 124,2 млн руб.; в 1910 г. ¾ 167,9 млн руб. (ежегодное увеличение составляло около 9%); в 1912 г. ¾ 220,2 млн руб. (ежегодное увеличение составило уже 17%).¹¹

К 1915 г. структура расходования бюджетных средств земств изменилась: первое место занимало народное образование (в 1915 г. 27% всего земского бюджета), на втором ¾ медицинская помощь (более 20%), на третьем ¾ расходы на экономическое содействие сельскому хозяйству (около 10%). Активность земств в оказании помощи крестьянам резко возросла после издания указа от 9 ноября 1906 г. и специальной циркулярной телеграммы П. А. Столыпина, которая была направлена во все земские управы. Земства стали пропагандистами столыпинских идей, оказывали поддержку созданным отрубам и хуторам. Примерно 5-6% бюджетных ассигнований земств шло на дорожное строительство, около 7% ¾ на земское управление, 5% ¾ на содержание государственных учреждений. Часть расходов земств (около 10%) покрывалась за счет государственных субсидий.¹²

Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земств имели место в сфере народного образования.

По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не имелось. Люди, возглавившие земское движение, понимали, что без просвещения масс государство не сможет развиваться и обречено на прозябание. Вначале земства позаботились о подготовке самих учителей для народных школ и только потом стали создавать школы. Б.Б. Веселовский отмечал, что уже к концу 1870-х гг. было создано около 10 000 земских школ, в 1903 г. их было уже почти 18 000, а к началу 1917 г. ¾ более 30 000. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, образование получило даже приоритетный характер в деятельности земств. Расходы на него увеличивались из года в год: в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, в 1890 г. ¾ 15,3%, а в 1915 г. ¾ 27,1%.¹³

Не последнее место в деятельности земства занимали заботы о повышении благосостояния «хозяйства населения». По инициативе земств начало развиваться так называемое «дело мелкого кредита». С этой целью стали создаваться ссудно-сберегательные товарищества, при поддержке земств возникали артели кустарей и маслоделов.

Специалисты в области истории местного самоуправления В. Г. Игнатов и В. И. Бутов обращают внимание на следующее: с годами во многих земствах сложился практически свой штат постоянных работников (около 150 тыс. человек), был налажен широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств, в России издавалось большое количество газет и журналов (более 40), систематически отражающих деятельность земского самоуправления.¹⁴

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство высокопоставленных чиновников, обращавших внимание императора на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усилить государственное влияние на принятие местных решений. Согласно официальным объяснениям, эти реформы предпринимались для устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Положение 1890 г. не только ухудшило избирательный порядок, оно и еще более усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

Если Городовое положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. привели к такому ограничению избирательного права и такому вмешательству со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государств.¹⁵ В связи с этим на реорганизации земств настаивали ученые, публицисты и политики.

Эту задачу попыталось решить Временное правительство. В первой же декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., оно заявило о намерении провести выборы в земства посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.

Итак, история земского движения показывает, что в России в разное время действовали три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрреформ в 1890 г., третья ¾ после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.

5.3. Оценка земского опыта местного самоуправления
в России

Многие государствоведы, политики, политологи склоняются к мысли о том, что земство могло бы стать основой для создания современной системы местного самоуправления. ¹⁶ Это «странное», по выражению князя А. И. Васильчикова ¾ крупнейшего специалиста середины XIX в. в области местного управления, наименование «земство» происходит из другого понятия, из иного взгляда на предмет, чем иностранное выражение «self government». Отыскивая смысл термина, применяемого в России, можно сделать вывод, что он относится к представительству не народа в целом, а земель, к интересам не государственным, а местным. Главный характер местного управления в России заключается в тесной, неразрывной связи народа с землей. А. И. Васильчиков делает вывод: «В России сельские общины являются последним, но самым твердым звеном всего общественного быта, и сеть этих крестьянских обществ раскинута так широко, что едва ли центральная администрация, как бы она ни была сильно вооружена, может привести их к такому стройному и покорному движению, какое мы видим во французских сельских коммунах».¹⁷

Оценивая роль местного самоуправления в политической и общественной жизни дореволюционной России, многие дореволюционные исследователи высказывали прямо противоположные суждения: одни считали реформы Александра II поворотным явлением в развитии России, другие утверждали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы.

Так, министр финансов Российской империи С. Ю. Витте в работе «Самодержавие и земство», написанной в 1901 г., указывал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо до тех пор, пока оно не занимается административными функциями. Земские же органы в России, по мнению С. Ю. Витте, ¾ это «конституция снизу», которая рано или поздно приведет к «конституции сверху», поэтому, если Россия желает остаться самодержавной монархией, она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству.¹⁸

Опровергая выводы С. Ю. Витте, его оппонент Л. А. Тихомиров в книге «Монархическая государственность» (1905 г.) писал, что подобные взгляды на местное самоуправление основаны на непонимании основ государственности, а однородность государственных органов управления ведет к всевластию бюрократии.¹⁹

Современному местному самоуправлению полезен опыт земств в следующих областях:

§ при решении вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения на уровне губернии, уезда, города;

§ в управлении образованием, здравоохранением (В царской России с образованием земств постепенно стало снижаться количество умерших на 1000 жителей, а у нас после 1992 г. наметилась тенденция увеличения смертности, в некоторых районах страны уровень смертности превысил уровень рождаемости. В ряде регионов Российской Федерации, в частности на Крайнем Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, стали закрываться школы и детские сады. Можно, конечно, объяснить это отсутствием средств, но ведь даже с началом Первой мировой войны земство продолжало строить школы и открывать новые больницы и фельдшерские пункты²⁰);

§ для подготовки муниципальных кадров (важно стремление земств оградить свои учреждения от попадания в них психически нездоровых людей).

Следует учесть просчеты и ошибки, допущенные реформаторами местного самоуправления:

§ не был решен вопрос разделения властей на уровне местного самоуправления;

§ имела место «скудность» местного бюджета, а также попытки правительства решать свои проблемы за его счет.

Завершая разговор о путях развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые, по мнению Н. А. Емельянова, являются особенностью российской муниципальной школы:²¹

§ принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций; по оценке Н. А. Емельянова, в стране существовало 26 систем организации местной власти;

§ принцип неучастия (запрета участия) органов местного самоуправления в активной политической жизни, ибо считалось, что главная задача органов местной власти ¾ удовлетворение первоочередных потребностей населения, и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти рамки;

§ принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти; причем эти разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем;

§ принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере.

12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: