Глава 14. Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.1. Предназначение и классификация органов
местного самоуправления

В широком смысле местное самоуправление, а следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением локальной территории. Для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами, существуют различные термины (территориальный коллектив, община, коммуна и т. п.); в настоящей работе для этой цели используется термин «местное сообщество» как уже получивший устойчивое распространение.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный «квазиорган», имея в виду, что существуют процедуры принятия решений через прямое волеизъявление (местный референдум, сход). Сход для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно.

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т. п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда возможно четко разделить эти задачи.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Это лишь определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации: эти основания формулируются сознательно применительно к изучаемым явлениям и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используется их классификация по следующим основаниям:¹

§ способу образования;

§ назначению (степени специализации);

§ предметам ведения;

§ способу принятия решений;

§ типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений (нужно только отметить, что обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании является одним из основных принципов местного самоуправления), то другие органы создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания ¾ способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы ¾ способ не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно ¾ либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие ¾ другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры (см. главу 15).

По назначению органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией соответственно), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения ¾ «отраслевые» органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими его сферами. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах. Так, очевидно, что деятельность практически всех структур местного самоуправления находится в прямой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые и относятся, среди прочих, к органам общего назначения). В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач ¾ формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением ¾ широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие. С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления: управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием ¾ отделу социальной политики или другим близким по направлениям деятельности подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняютотдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, представителей органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, реализуются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т. д.). В области исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, а это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу ему материальных и финансовых ресурсов.

Классификацияорганов местного самоуправления может быть выполнена и по способу принятия решений. В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют два типа органов ¾ представительные и исполнительные. Для деятельности представительных органов характерны наиболее значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реализует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера. Следует подчеркнуть, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

С точки зрения приведенных выше оснований классификации можно характеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, муниципальный комитет по социальной политике является: по способу образования ¾ формируемым на основе назначения; по назначению ¾ специального назначения, по полномочиям ¾ исполняющим и собственные и делегированные полномочия, по способу принятия решений ¾ коллегиальным; по типу исполняемых функций ¾ исполнительным органом. Естественно, такое разделение является достаточно условным, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться как по приведенным выше основаниям, так и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи ¾ определению по возможности оптимальной (применительно к конкретным условиям) структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должно быть формулирование предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.