 |
Организационные модели местного самоуправления: зарубежный опыт
|
|
|
|
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления) основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества ¾ все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:
§ представительным органом и выборным высшим должностным лицом ¾ в различных пропорциях;
§ представительным органом;
§ выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и осуществляет их посредством сходов и референдумов).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов, а также предопределяет возможные формы или модели построения структуры органов местного самоуправления.
Указанным вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц используются наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Модель «сильный мэр ¾ совет» (рис. 14.1). Ее характерные особенности таковы. Мэр и совет избираются всем населением. Мэр называется «сильным» в силу ряда присущих ему полномочий: он обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации от должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.
|
|
|
Рис. 14.1. Принципиальная схема модели «сильный мэр ¾ совет»4
Модель «слабый мэр ¾ совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис. 14.2). «Слабость» мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.
Рис. 14.2. Принципиальная схема модели «слабый мэр ¾ совет»5
Модель «совет ¾ управляющий» (рис. 14.3). В этой модели должность мэра не предусматривается. Деятельностью совета руководит председатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.
Рис. 14.3. Принципиальная схема модели «совет ¾ управляющий»6
Модель «городская комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (рис. 14.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.
|
|
|
Рис. 14.4. Принципиальная схема модели «городская комиссия»7
Модель «мэр ¾ собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и слабо зависит от объекта управления, то модель «мэр ¾ собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где население способно непосредственно осуществлять функции представительного органа. В соответствии с более распространенной в нашей стране отечественной терминологией эту модель следовало бы назвать «староста ¾ сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, возможно назначение или выборы казначеев.
Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. главу 7), но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).
14.4. Модели организации местной власти
в Российской Федерации
Благодаря применению Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законодательства субъектов Российской Федерации в нашей стране существуют самые разнообразные организационные структуры местного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие.
Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом возможны варианты:
1) мэр возглавляет и совет, и администрацию;
2) мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председательствует на его заседаниях;
3) мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.
|
|
|
Применение подобной модели предоставляет возможность для сильного политического и административного руководства муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики, но приводит к возникновению большой зависимости от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
Модель со слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету, а пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатки данной модели ¾ меньшая степень доверия к мэру (его избирало не все население, а лишь жители одного из избирательных округов) и неустойчивость его положения (совет в любой момент может отстранить его от должности). Кроме того, среди депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям, предъявляемым к главе администрации.
Модель «староста ¾ сход жителей» применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где население непосредственно осуществляет функции представительного органа, а все остальные полномочия местного самоуправления закреплены за старостой. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета.
Распространенные за рубежом модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным главой администрации используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.
Учитывая выявленные недостатки существующих организационных структур местного самоуправления и переход на двухуровневую систему муниципальных образований, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления:
|
|
|
§ введено требование об обязательном наличии в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (согласно одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, обязательным было только наличие представительного органа);
§ существенно изменен статус главы муниципального образования, который теперь не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.). Тем самым в местном самоуправлении реализуется принцип разделения властей, существующий в системе органов государственной власти.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти.
1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.
Выбор модели организации муниципальной власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования.8
Рекомендация:
|
|
|
