Федеративное устройство государства.

Федера́ция (лат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.

В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.

В некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

В большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц.

Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

Симметричной я вляется федерация, в основу устройства которой положено полное равноправие субъектов федерации, однородных по природе и разных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (земли, республики), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса. Наблюдаются тенденции эволюционирования некогда классически симметричных федераций в асимметричные (или симметричные с элементами асимметрии). Примером такого рода федерации являются США и Германия. Предполагается, что провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией Эфиопия в таком виде может просуществовать лишь непродолжительное время. Большинство современных федеративных государств являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Это федерации, в которых все их субъекты признаются однородными по природе и статусу. В то же время конституции таких федераций допускают некоторые исключения из общего правила, не касающиеся различий государственного устройства.

Симметричными федерациями являются Австрия, Германия и США.

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в ассиметричных — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация). Абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности.

Асимметричная федерация — федерация, которая характеризуется разностатусностью субъектов. Асимметричными федерациями являются Индия, Танзания, Россия, Бразилия, Канада.

По особенностям формирования федерации выделяют:

Территориальные, национальные, смешанные

При формировании территориальных федераций используется территориальный географический признак (например Соединённые Штаты Америки, Германия), в национальных — по национальному признаку (например бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование идет по обоим признакам (например Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

По способу образования федерации делятся на: договорные и конституционные

Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространенному заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например Германия, Бразилия, Россия).

Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании Союза ССР).

Не все федерации однородны. Существует несколько классификаций: симметричные и ассиметричные; централизованные и децентрализованные; договорные, конституционные и конституционно-договорные.

Симметричные федерации предполагают однопорядковый конституционный статус субъектов. Представительство в федеративных органах может быть неравным исходя из численности населения, особенностей расселения и т.д. этнические факторы игнорир.

Асимметрические федерации предполагаю неравное положение субъектов. Несколько моделей: наряду с субъектами в состав государства входят единицы, не являющиеся субъектами. США: штаты, федер. округ Колумбия, федер. территория, ассоциир. гос-ва (Пуэрто-Рико, республика Палау, штаты Микронезии); федеральное государство состоит только из субъектов, но они имеют разный статус (Индия). Основные проблемы ассиметричной федерации связаны со стремлением несубъектов федерации повысить статус до субъектов или расширить до полномочий субъектов.

При централизованной федерации предусматривается приоритет общенационального интереса над интересами субъектов. Высокоцентрализац. Федер. – главы субъектов назначаются их центра. Нецентрализац. Федер. – принцип субсидиарности (сочетание общенациональных интересов и интересов территории). (Швейцария, США, Канада).

С точки зрения способа создания различают- договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации. Договорные федерации возникают на основе договоров, заключённых между ранее самостоятельными государствами (США, ОАЭ,Швейцария).

Конституционные федерации создаются на основе актов государства (принятие конституций или поправок). конституционно-договорных федераций. Например, федерации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с но­выми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных фе­дерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения меж­ду центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в пол­ной мере относится только к 13 первоначальным штатам

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешан­ные. Отличительным признаком является использование структуры этнических аре­алов при формировании субъектов федерации.

В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этно­лингвистические ареалы.

В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федера­ции, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе.

Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Паки­стан, Эфиопия

Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черного­рия. Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и ре­гиональных границ

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все пост­колониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным про­винциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Ар­гентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, АвстралияВ то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные эле­менты этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамериканское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индей­цев.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные эт­нические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек, эскимосский Нунавут и боль­шая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один италоязычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов

Классификация разработанная Подберёзкиным и Дугиным: выделяется 7 типов федер. исходя из цивилизационного принципа: 1) западноевроп.,2) североамериканск.,3) латиноамериканск.,4) островной.,5) афроазиатский.,6) нигерийский.,7) российский.,

Западноевропейский тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария. Старые демократические или не связанные с национальной структурой населения, имеющие длительные традиции самоуправления, характеризующейся устойчивым соотношением между политическим и этнич.группами

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия. Создаются снизу в ходе строительства либеральной демократии. Мало связи с этническими и другими соц. различ.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия. Старые перселенческие федерации, созданные сверху в результате распада Испанской и Португальской империй из частей их колоний. Не связ. с этническ. разл., асимметрич., с большим числом субъектов. Создание новых субъектов за счёт деления старых.

Островной тип: федеральный штаты Микронезии, Сент-Китс и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметрия весь слабо интегрирована.

Афроазиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАТ. Молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху в результате компромисса между элитами существующих прежде государств или нац. элитными регионами, ставших субъектами федерации. Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма. Молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми политическими режимами. Возникает в результате деколонизации. Принципы федер. устройства использ. сверху как средство сохранения единства разнородн. в этнич., экономических и социальных отношениях регионов. Российский-ассиметрическ. Федер. со слабыми формальными институтами самоуправления на местах, узаконенных вмешательством федерального центра в дела региона.

Миронюк

Политическая наука накопила значительный эмпирический и теоретический материал о генезисе, эволюции и перспективах федерализма, а также о взаимосвязи этого типа государственного устройства с демократией. Концепты "федерализм" и "демократия" * обозначают, разные, причем весьма сложные по своей природе и динамике явления социальной жизни, имеющие множество подчас исключающих друг друга интерпретаций. Но несмотря на сущностные расхождения, эти два феномена не просто тождественны в приоритетах (плюрализм, признание равных возможностей, уважение политического выбора, соучастие в управлении, конкуренция политических сил и т.д.); они имеют общий вектор действия - конечную направленность на человека.

Наполненный гуманистическим содержанием федерализм призван снять жесткое противопоставление личности и государства; он "по сути человекоразмерен", "сопричастен" и "органичен" "принципу гуманизма". Уже первые федералистские концепции Нового времени, в частности И. Альтузия, автора "Politica metodice digesta" (1614), исходят из необходимости гармонизировать отношения между правителями и объединениями индивидов, между государством и обществом. Не случайно поэтому федералистская концепция Альтузия получила название "социетарного федерализма". Даже авторы жестких нормативно-правовых концепций государства - Г. Еллинек, П. Лабанд, Л. Дюги, Г. Кельзен (создатель теории тотального федеративного государства - Gesamtstaat) и др. - при осмыслении практики сложноорганизованных государств и условий их устойчивости так или иначе были вынуждены ставить вопрос о роли и месте человека и человеческих общностей. В дальнейшем, по мере роста популярности федералистских идей и расширения ареала федеративных систем, в федерализме все больше стали видеть не только технологию разделения власти, "не просто политическую и правовую доктрину, но и своеобразное учение о человеке". С этой точки зрения существующие теории федерализма можно подразделить на две основные группы:

- доктрины, рассматривающие федерализм как властную парадигму и фокусирующие внимание на федеративных принципах построения государства, т.е. на вопросах политико-правового статуса, полномочий и компетенции федерации и ее составных частей;

- теории, концептуализирующие опыт построения и развития федераций "снизу", в которых федерализм выступает как тип общественных отношений, системообразующий принцип политического и социального объединения индивидов и их групп с целью обеспечения свободы и поддержания общественного порядка.

В. Д. Нечаев

Переход от прямых выборов глав регионов к их фактическому назначению Президентом стал логическим завершением политики, проводившейся путинской администрацией с 2000 г. и направленной на ослабление региональных элит и уменьшение их властных возможностей. Элементами этой политики были формирование института полномочных представителей Президента в федеральных округах, реформа Совета Федерации, а также централизация доходов в бюджетно-финансовой сфере. В том же ряду стоит и заявленная Президентом реформа избирательной системы. Из теоретической литературы и эмпирических политологических исследований известно, что пропорциональная система закрытых списков способствует централизации политических партий и снижает зависимость депутатов национальных собраний от региональных элит.

К удивлению западных наблюдателей, курс нынешней администрации на выстраивание "вертикали исполнительной власти" единодушно поддержали все региональные лидеры (во всяком случае те, кому пришлось высказываться по этому поводу публично). Конечно, нельзя исключить, что за этой поддержкой срывалось желание губернаторов продемонстрировать свою лояльность Президенту, дабы получить назначение на очередной срок. Однако при всей весомости такого рода стратегических соображений есть основания полагать, что значительная часть региональных руководителей искренне убеждена в целесообразности подобного поворота. Вопрос об укреплении "властной вертикали" поднимался губернаторами и раньше [1], и многие из них пытались решить эту задачу на региональном уровне путем ограничения автономии органов местного самоуправления. Иначе говоря, модель "вертикали исполнительной власти" интуитивно ясна региональным лидерам и кажется им наиболее адекватной - по крайней мере, в контексте российской традиции государственного и муниципального управления.

Помимо аргументов геополитического свойства, в пользу новой централизации обычно приводятся следующие доводы:

- при избрании губернаторов населением на этом посту могут оказаться люди с криминальным прошлым либо заведомо неспособные к выполнению управленческих функций;

- независимость губернаторов ведет к бесконтрольности региональной власти и, как следствие, к бездействию (расхлябанности, безынициативности) административных структур и распространению коррупции;

- неумелого или коррумпированного губернатора никто не может отстранить от власти, ибо судебные механизмы в данном случае не работают.

Если обобщить эти доводы, то нетрудно заметить, что главным возражением против децентрализации является представление о ее негативном воздействии на эффективность управления на региональном и местном уровнях. Очевидно, что такое представление полностью противоречит доминирующей на Западе (и получившей довольно широкое распространение в России) точке зрения, согласно которой децентрализация ведет к повышению эффективности государственного управления. Между тем именно последняя определяет сегодня практику государственного строительства в значительной части зарубежных стран, как развитых, так и тех, которые принято относить к переходным. Региональная реформа в Италии, законы о децентрализации во Франции, расширение региональной и местной автономии в Великобритании - все эти преобразования были нацелены прежде всего на оптимизацию работы общественного сектора. Аналогичным курсом следовали в 1980-е - 1990-е годы и бывшие социалистические страны Восточной Европы.

В настоящей статье предпринята попытка оценить степень обоснованности позиции как апологетов, так и критиков децентрализации. При решении этой задачи я сосредоточу свое внимание на тех их доводах, которые апеллируют к концепту эффективности. Аргументы иного рода, хотя они тоже существуют, выведены за рамки исследования.

1234Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: