Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм

Долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим внимания политологов, разве что в качестве системы взаимоотношений между правительствами различных уровней в особых — федеративных — образованиях, в первую очередь, в Соединенных Штатах. Однако в последнее время он превратился в важнейшую проблему мировой политики и, соответственно, политической науки. Понятие «федерализм» имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если использовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его, как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) — федерация (federation) — представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется политая, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политик) единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид — конфедерация (confederation) — был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз1 и Республика Соединенных провинций1. Лучшим примером современной конфедерации может служить Европейский союз.

Третий подвид — федератизм (federacy) — асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является охранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется «содружеством» («commonwealth»). Именно таким образом построены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый подвид — ассоциированная государственность (associated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях. Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой.

Помимо уже названных, существуют и другие — квазифедеративные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония). Каждая из данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства либо его составляющих. В XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской революцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укрепить свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализмом, предоставив минимально необходимый уровень культурной автономии проживающим на их территории этническим группам. В последующие годы между исследователями федерализма развернулись дискуссии о том, есть ли действительные основания рассматривать подобные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути федерализм — это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и по меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости. Несомненно также, что для установления и/или поддержания мира — по крайней мере в двух случаях из трех названных — потребуются какие-то альтернативные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения.