Особенности правового регулирования муниципальной службы

«Федеральный закон №25-ФЗ регулирует правовое положение (статус) муниципальных служащих, а также отношения, связанные с установлением юридической правосубъектности лиц для поступления на муниципальную службу, с поступлением обладающих данной правосубъектностью лиц на муниципальную службу, с прохождением и прекращением службы. Особенности предмета правового регулирования определили правовые основы муниципальной службы - совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих и обеспечивающих осуществление гражданами на постоянной основе профессиональной деятельности по решению задач местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании».

Так как муниципальная служба является одним из организационных механизмов местного самоуправления, а также участвует в разнородных правовых отношениях, правовое регулирование муниципальной службы имеет ряд особенностей. Особенности данного правового регулирования определяются:

отнесением общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

отнесением муниципальной службы как самостоятельного правового института к комплексной отрасли права;

влиянием муниципальной службы на права граждан, включая и права самих муниципальных служащих;

самостоятельностью местного самоуправления в осуществлении своей деятельности и определении необходимых для этого организационных структур;

самостоятельностью местного самоуправления в пределах установленной компетенции в определении объемов, направлений расходования и расходовании бюджетных средств;

деятельностью органов и должностных лиц от имени муниципального образования, отсутствием собственных целей, отличных от целей муниципального образования, осуществлением органами местного самоуправления деятельности не в интересах данных органов как организаций, а в интересах муниципального образования в целом;

производностью компетенции должностных лиц муниципальной службы от компетенции органов, в которых эта служба осуществляется;

взаимосвязью муниципальной службы с государственной гражданской службой;

двойственным характером статуса муниципальных служащих при осуществлении ими своих должностных полномочий;

спецификой управленческой деятельности, и особенностями публичной деятельности, что предусматривает дополнительные требованиями к персоналу;

необходимостью открытости деятельности по осуществлению местного самоуправления для населения, обязанностью информировать население об ее осуществлении, результатах, а также о предполагаемых решениях;

необходимостью обеспечить условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в результатах труда с одной стороны, и исключения конфликта интересов, злоупотреблений при применении властных полномочий с другой;

особыми требованиями к профессионализму муниципальных служащих в связи с существенным влиянием результатов их труда на значительную часть общественных отношений, в особенности социальных.

Кроме того, из причин, приводящих к не всегда обоснованным особенностям правового регулирования муниципальной службы, нужно назвать пробелы правового регулирования, недостаточный учет практики применения законодательства, и, в особенности, возникающих при применении законодательства проблем на муниципальном уровне, введение ограничивающих местное самоуправление правовых норм из-за недопонимания сущности муниципальной службы или сохранившихся традиций единой системы государственного управления без местного самоуправления, или из-за влияния политических и групповых интересов, включая интересы отдельных групп администраторов в органах государственной власти, не желающих встраиваться в новую систему административных отношений с установленной персональной ответственностью за результаты труда, разграничением компетенции и исключением административно-командных методов в отношении иных уровней публичной власти.

Вышеуказанные причины следующим образом влияют на особенности правового регулирования.

«В соответствии с п. п. «к» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отнесение вопроса к предмету совместного ведения предусматривает два уровня правового регулирования вопроса: федеральный и уровень субъекта РФ. Исходя из этого, предметы совместного ведения регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. При этом компетенция по предмету совместного ведения, в том числе и по регулированию данного предмета (вопросы, подлежащие регулированию, пределы правового регулирования), определяется федеральным законом».

Так как муниципальная служба относится как отдельный правовой институт к комплексной отрасли права, ее регулирование подвержено влиянию норм не только законодательства собственно по местному самоуправлению, но и норм различных правовых отраслей. При этом в ст. 6 Федерального закона №131-ФЗ федеральный законодатель существенно ограничивает возможности органов государственной власти субъектов РФ регулировать вопросы организации местного самоуправления (к которым относится и муниципальная служба) только прямо установленными названным законом, допуская достаточно широкие полномочия по регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в сфере собственных предметов ведения субъектов РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Так как муниципальная служба направлена на осуществление местного самоуправления, регулируемого комплексной правовой отраслью, она подвержена (за исключением вопросов организации муниципальной службы) существенному влиянию различного отраслевого законодательства.

«Осуществление муниципальной службы существенно влияет на права граждан. Исходя из этого, возникают особенности правового регулирования данной деятельности - усиление влияния федерального законодательства, введение ряда ограничений и обязанностей для муниципальных служащих, обеспечивающих реализацию прав граждан, дополнительные требования к правовому регулированию муниципальной службы и деятельности каждого конкретного муниципального служащего, связанные с его работой в интересах населения муниципального образования, включение этических норм в правовые акты по муниципальной службе. Одним из важнейших принципов при регулировании муниципальной службы любыми правовыми актами является принцип приоритета прав и свобод человека. Все правовые основы муниципальной службы должны отвечать этому принципу и обеспечивать его реализацию».

Кроме того, и ограничения для муниципальных служащих в целях защиты их прав при осуществлении данной специальной профессиональной деятельности могут вводиться только федеральными законами. Такое введение должно быть соразмерно защищаемым законом интересам других лиц и (или) государственной безопасности. Отсюда регулирование муниципальной службы требует особой взвешенности при введении любых правовых норм. Например, устанавливая время труда и отдыха муниципального служащего, необходимо, с одной стороны, обеспечить возможность гражданам обращаться в органы местного самоуправления, участвовать в осуществлении местного самоуправления, что предполагает работу ряда работников во время, соответствующее времени отдыха для иных лиц (вечерние или ранние утренние часы, выходные дни, ненормированные рабочий день), с другой стороны, затронуть права работника минимальным образом - установить скользящий график, или сдвинуть часы работы, или ввести иной необходимый режим, сохраняя для работника общую продолжительность рабочего времени за определенный период).

Самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своей деятельности, определении оргструктур для нее вносят свои особенности в правовое регулирование муниципальной службы - существенное значение в этом регулировании играют муниципальные правовые акты, включая устав муниципального образования.

Указанная особенность правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне (отсутствие учета всех факторов и практики применения в субъектах РФ федерального законодательства) требует от законодателя субъекта РФ очень грамотного и взвешенного принятия решений, отказа от желания регулировать «всё и вся», а от органов местного самоуправления своевременного реагирования на ущемление прав муниципального образования, при необходимости использования судебной защиты указанных прав вплоть до защиты конституционным правосудием.

Как уже указывалось, организация муниципальной службы требует определенных материальных и финансовых ресурсов, и эти ресурсы должны быть не только предоставлены из местного бюджета, но и изначально определены муниципальными правовыми актами, т.е. должны быть установлены расходные обязательства местного бюджета в связи с муниципальной службой и определены муниципальные минимальные стандарты в области труда муниципальных служащих. Это специальный блок правового регулирования, зачастую упускаемый из вида и базирующийся на нормах Федерального закона №131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ. Особенностью данного правового регулирования является разница, в правах муниципальных образований исходя из их бюджетной обеспеченности.

Принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы также приводит к особенностям правового регулирования муниципальной службы, очевидно подчиняющегося в данном вопросе положениям федерального законодательства о государственной гражданской службе, что следует из повтора ряда норм указанного закона в более позднем Федеральном законе №25-ФЗ.

Необходимость максимально обеспечить исключение конфликта интересов и злоупотреблений на муниципальной службе, условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в своей деятельности и ее результатах, повышения ответственности муниципальных служащих обуславливают такие особенности правового регулирования службы, как установление федеральным законом прав служащих, а также ограничений, запретов и обязанностей, умаляя в отдельных случаях права муниципальных служащих по сравнению с иными гражданами. Однако надо отметить, что данные запреты и ограничения являются достаточно стабильными, открытыми, в максимальной степени компенсируются иными условиями прохождения муниципальной службы и социальными гарантиями.

Правовой статус муниципальных служащих определяет существенные особенности правового регулирования муниципальной службы. Он основывается на конституционных положениях и регулируется нормами, прежде всего муниципального права, также права административного и дополняется нормами трудового права. Надо указать на наличие специальных норм, касающихся государственных и муниципальных служащих в законодательстве об административных правонарушениях (как федеральном, так и субъекта РФ), в уголовном и уголовно-процессуальном законах.

В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы основывается на двух базовых принципах. С одной стороны - установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой. С другой стороны - учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях. Это обеспечивается наделением органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления полномочиями по регулированию вопросов муниципальной службы. Таким образом, правовое регулирование муниципальной службы является многоуровневым: федеральное, включая международные акты, субъектов РФ, муниципальное, а также в трудовых отношениях локальные акты муниципального образования и индивидуальные акты по труду, при этом федеральное законодательство составляет базу, стержень законодательного регулирования муниципальной службы. Источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от уровня регулирования, органа, принявшего нормативный акт, а также по приоритету отраслевой принадлежности. Особенности правового регулирования муниципальной службы должны в обязательном порядке учитываться органами местного самоуправления и муниципальными служащими и грамотно применяться.