 |
Предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы
|
|
|
|
За период с июля по декабрь 2011 г. федеральным законодателем введены следующие новшества. Из числа новшеств федерального законодательства в сфере правового регулирования муниципальной службы:
. Федеральным законом от 21.10.2011 №288-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены изменения в части ограничений, связанных с муниципальной службой. Принятый федеральный закон вводит следующее ограничение: нельзя быть принятым или находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу. Кроме того, указанным федеральным законом установлен запрет на замещение должности главы местной администрации по контракту и, следовательно, нахождение на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования.
. Федеральным законом от 21.11.2011 №329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон №329-ФЗ) внесены изменения, направленные на повышение эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых отдельными категориями должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.
А именно изменения внесены в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О воинской обязанности и военной службе», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и целый ряд других, «О муниципальной службе в Российской Федерации» а также в Гражданский, Уголовный, Налоговый, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях.
|
|
|
Установлено, в частности, что лица, замещающие муниципальные должности подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:
непринятия лицом мер по предотвращению и (или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
осуществления лицом предпринимательской деятельности;
вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ ее структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Лицо, замещающее муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.
|
|
|
Указанным федеральным законом унифицированы права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для муниципальных служащих и лиц, занимающих муниципальные должности. Кроме того, внесенными изменениями конкретизированы нормы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные на урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, определены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.
Оценивая состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере, также необходимо отметить существенное значение судебной практики по отдельным вопросам в области муниципальной службы, ставшим предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации. Так, например:
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2008 №74-Г08-23 «Об отмене решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22.01.2008 и удовлетворении заявления о признании недействующей части 1 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» от 11.07.2007 в части слов «владеющие государственными языками Республики Саха (Якутия)» определено, что установление субъектом Российской Федерации требования о владении государственным языком республики, входящей в состав Российской Федерации, является по существу ограничительным условием поступления на муниципальную службу, однако федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять либо дополнять объем предъявляемых требований к гражданам при поступлении их на муниципальную службу;
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2009 №59-Г08-20 «Об отмене решения Амурского областного суда от 30.10.2008 и отказе в удовлетворении требований о признании недействующими статей 4, 5 Закона Амурской области «О муниципальной службе в Амурской области» от 31.08.2007 №364-ОЗ и приложений №1, 2, 4 к названному Закону в части классификации должностей муниципальной службы в Амурской области по категориям» признало, что введение Законом субъекта Российской Федерации в классификацию должностей муниципальной службы категорий муниципальных служащих не противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ (предусматривающей подразделение должностей муниципальной службы лишь на группы), поскольку, исходя из системного анализа положений статей 5, 6, 7, части 2 статьи 8, статей 9 и 10 Федерального закона №25-ФЗ, следует, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который утверждается законом субъекта Российской Федерации и представляет собой классификацию должностей муниципальной службы не только по группам, но и по функциональным признакам в виде деления на категории (руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты);
|
|
|
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 №44-Г10-5 «Об отмене решения Пермского краевого суда от 27.11.2009 и признании недействующим реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утв. Законом Пермского края от 01.07.2009 №465-ПК» признало, что классификация должностей муниципальной службы по критерию «численность населения в муниципальном образовании» не предусмотрена федеральным законодательством и введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.2010 №1611-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Субботкина Геннадия Петровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 13 Закона Красноярского края «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» отмечено, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств муниципальным служащим дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществленное с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает (см. также определения от 11 мая 2006 года №88-О, от 3 апреля 2007 года №332-О-П, от 15 января 2008 года №107-О-О и №108-О-О, от 1 октября 2009 года №1060-О-О);
|
|
|
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2011 №44-Г11-7 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 20.01.2011, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 №228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установило, что нормативное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, устанавливающее иные квалификационные требования к должностям муниципальной службы по сравнению с квалификационными требованиями к должностям гражданской службы, установленными Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ, не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, т. к. не обеспечивает соблюдение принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации;
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2010 №41-В10-17 установило прецедент в части включения в стаж муниципальной службы периодов работы на должностях в органах социальной защиты населения.
Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию вопросов муниципальной службы, в указанной сфере имеются определенные правовые коллизии.
. Предусмотренный в Федеральном законе №273-ФЗ такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов как отвод и самоотвод (часть 5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о муниципальной службе.
. Статья 8 Федерального закона №273-ФЗ обязывает муниципального служащего - кандидата на вакантную должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
|
|
|
Однако Федеральный закон №25-ФЗ (пункт 8 части 1 статьи 12, статья 15, пункт 10 части 3 статьи 16) не приведен в соответствие с указанными положениями и предусматривает предоставление таких сведений только самого муниципального служащего (кандидата на должность муниципальной службы), но не содержит аналогичного требования в отношении его родственников (супругов и несовершеннолетних детей).
. Часть 6 статьи 8 Федерального закона №273-ФЗ устанавливает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №561, принятый в целях реализации вышеуказанной нормы, действует только в отношении размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей. Данный указ не содержит указаний на осуществление правового регулирования аналогичных вопросов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В целях дальнейшего совершенствования действующего законодательства Российской Федерации полагаем необходимым с учетом позиции Министерства юстиции Чувашской Республики, изложенной в письме от 22.12.2011 №02/29-5140, отметить следующее.
. Федеральный закон №25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту нормативного правового акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах.
. Кроме того одной из приоритетных задач правового регулирования федерального уровня является регулирование вопросов денежного содержания муниципальных служащих. На сегодняшний день гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, имеют различный характер и во многом обусловлены финансовыми возможностями муниципальных образований и регионов, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или в субъект Российской Федерации, то льготы и гарантии, предоставляемые муниципальному служащему по прежнему месту работы, могут быть не сохранены.
. Не в полном объеме решены вопросы обязательного государственного страхования муниципальных служащих на случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Такое обязательное государственное страхование признается в качестве одной из гарантий, предоставляемых муниципальным служащим Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (пункт 6 части 1 статьи 1).
Вместе с тем положения Федерального закона в данной части не согласованы с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 48), который закрепляет возможность установления законом обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Полагаем, что разрешить данную коллизию возможно путем внесения дополнений в гражданское законодательство.. Анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере муниципальной службы
В соответствии с положениями Федерального закона №25-ФЗ к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие вопросы, которые подлежат урегулированию законом субъекта Российской Федерации:
утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (часть 2 статьи 6);
установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8);
определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9);
установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 3 статьи 9);
установление классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы часть 1 статьи 9.1);
утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 7 статьи 16);
утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих (часть 7 статьи 18);
установление случаев предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 4 статьи 21);
определение порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 5 статьи 21);
определение ежемесячных и иных дополнительных выплат, к должностному окладу муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (часть 1 статьи 22);
установление дополнительных гарантий муниципальным служащим (часть 3 статьи 23);
установление порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 статьи 25 (часть 2 статьи 25);
определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения (статья 26).
Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должны регулироваться следующие правоотношения:
установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 35).
Заключение
Научные исследования проблемы становления и развития института муниципальной службы, его конституционно-правового регулирования позволяют сформулировать некоторые выводы и практические рекомендации, направленные на развитие и совершенствование этого самостоятельного правового института.
. Современный правовой институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.
. Правовому регулированию института муниципальной службы подлежат три большие сферы в системе муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы; определение статуса муниципального служащего и создание гарантий его осуществления; механизм прохождения муниципальной службы. Система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.
. Институт муниципальной службы регулирует следующие отношения: служебные, возникающие в процессе формирования муниципальных органов; связанные с деятельностью муниципальных органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни; возникающие в процессе осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти субъектов Российской Федерации; связанные с реализацией муниципальными органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» позволило: сформировать основы правовой базы местного самоуправления, а также подготовить условия для финансово-экономического института муниципальной службы; муниципальным служащим - приобрести правовой статус наравне с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления своих служебных обязанностей и реализации социальных прав. Этот закон выводит муниципальную службу из прямого подчинения государственной службы, превращает первую в самостоятельный социально-правовой институт со всеми вытекающими последствиями.
. Институт муниципальной службы выступает как системное и многоуровневое политико-правовое и структурно-административное образование, заполняющее свою естественную нишу в комплексе народовластия. От его становления и реального функционирования будет во многом зависеть установление разумного баланса федерального, регионального и местного начал в общественной жизни.
. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» построен как рамочный нормативный акт, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальной службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации. Однако здесь на пути регионального законодателя возникает правовое препятствие. В случае расхождения общей нормы КЗоТа и специальной нормы указанного федерального закона по принципу общей и специальной нормы должна применяться норма специальная. Законы же субъектов Федерации не могут предусматривать каких-либо особенностей трудовых правоотношений в сфере муниципальной службы, не установленных федеральным законодательством. Речь идет о механизме увольнения некоторых должностных лиц местного самоуправления в случае выражения им недоверия представительным органом местного самоуправления.
. Особенность муниципальной службы в настоящий период развития состоит в том, что ее реформирование происходит в условиях объективно обоснованного дефицита кадров соответствующего профессионального уровня. И, наконец, с определенностью можно сказать, что в России появились контуры и первоэлементы института муниципальной службы:
сформировались основы правовой базы в виде федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных актов, установивших правовой статус института муниципальной службы;
повсеместно появилась сама организационная структура этого института - муниципалитеты;
законодательно определены финансовые основы местного самоуправления, позволившие вести экономическую деятельность в пределах данной территории и соответствующих полномочий;
постепенно складывается система муниципальных управленческих технологий, на местах отрабатываются собственные модели;
начала складываться система подготовки и переподготовки кадров по специальности «Муниципальная и государственная служба» с учетом специфики муниципальной службы.
Список литературы
муниципальный власть служба управление
1. Конституция РФ. - консультант плюс.
2. ФЗ от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗРФ №35-консультант плюс.
. ФЗ от 28.08.98 №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изменениями и дополнениями от 17.03. 97.) // Российская газета от 28.08.97 г. - консультант плюс.
. Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления. - М.: ИНОРРА М., 2009.
. Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 2007.
. Комментарий к ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» // Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., Экономика 2009 г.
. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учебное пособие под ред. К.Ф. Шеремета. - М.: Правовой университет, 2008.
. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник. / Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2007.
. Шугрина Е.М. Муниципальное право. - Новосибирск, 2005.
. Воробьев В.А. Система государственного муниципального управления. - Р-н-Д.: Изд-во Ростовский университет, 2006.
. Лазарев Б.М. Муниципальная служба. - М: Институт гос-ва и права АН, 2008.
. Манохин В.М. Основы муниципальной службы - М: Юридическая литература, 2006.
|
|
|
