 |
Муниципально-правовые отношения: система, субъект и объект
|
|
|
|
Муниципально-правовые отношения-- это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на три группы:
1) отношения, связанные с организацией местного самоуправления (образование, объединение, преобразование муниципальных образований, утверждение символики муниципальных образований, определение структуры органов местного самоуправления)
;2) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (решение жителей муниципального образования непосредственно, либо через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования);
3) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий (процесс реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).
Субъектами муниципально-правовых отношений являются: МО, ОМС, собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.
К воп 3 и 4
Система муниципального права Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующих однородные правоотношения. В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ- единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин- ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи- мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше- ний»4. 1 См.: Алексеев С. С. Государство и право. С. 83. 2 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 4. 3 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 17. 4 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 33.20 Глава 2. Понятие муниципального права Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинст- во ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож- ность выделения Общей, Особенной и Специальной части 1. Рассмотрим это подробнее. Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри- териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп- ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници- пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори- альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор- мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест- ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про- цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ- ектов местного самоуправления» 2. Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов. Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест- ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со- циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и право- порядка 3. Тогда система муниципального права будет представлена следую- щим образом: Общая часть (правовые, территориальные, организацион- ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от- ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ- ления) и Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра- вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму под- 1 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 29-31; Шугрина Е. С. Система муниципального права как отрасли права // Проблемы преподавания кон- ституционного и муниципального права. М., 1999. 2 Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. С. 23-24. 3 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 29.§ 1. Муниципальное право - отрасль права 21 ходу соответствует структура Закона РСФСР 1991 г. «О местном само- управлении в РСФСР». Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос- сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче- ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми- рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле- ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать: 1) территории с особым правовым ста- тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра- зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие); 2) территории отдель- ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, горо- дов федерального значения, автономий); 3) территории других госу- дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления. Кстати, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частно- сти, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в за- крытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82). Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей. К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле- дующие муниципально-правовые институты: Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас- крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио- нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници- пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му- ниципальных образований. Территориальные основы местного самоуправления. При характери- стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель- но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик- видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз-22 Глава 2. Понятие муниципального права личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на- селения. Организационные основы местного самоуправления представляют со- вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы. Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха- рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му- ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле- ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче- скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв- ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от- ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует- ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти- тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ- ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра- ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко- номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро- сы государственного значения, переданные или делегированные орга- нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто- ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го- сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления» 1. Думается, такой подход достаточ- 1 См., напр.: Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 7.§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина 23 но оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенных особен- ностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения полно- мочиями, объемы наделения полномочиями, подконтрольность и т. п.). В рамках Особенной части следует выделять такие муниципаль- но-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ- ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече- нию законности и правопорядка. Как уже говорилось ранее, к Специальной части относятся право- вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор- ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде- ленных территориях.
|
|
|
Система законодательства — это упорядоченное множество всех действующих нормативно-правовых актов данного государства.
В системе законодательства тех или иных государств можно различать, например:
— отраслевое законодательство, т. е. одноименное с отраслями права, совпадающее с ними по предмету правового регулирования, например, уголовное, трудовое и т. д.:
— комплексное законодательство, т.е. такое, которое содержит нормы различных отраслей права: уголовного, административного, гражданского, например, экологическое законодательство;
— общефедеральное законодательство и законодательство субъектов федерации (в федерациях);
— законодательство автономии (если высший представительный орган автономии вправе принимать законы);
конституционное и иное законодательство, законы и подзаконные акты (по юридической силе).
Структура системы законодательства — это внутреннее подразделение законодательства на относительно обособленные группы нормативно-правовых актов.
Структура системы законодательства (ее внутреннее строение):
-отраслевая («горизонтальная») – отраслевое законодательство (трудовое, гражданское, уголовное и т. д. законодательство),т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов различаются по предмету правового регулирования (например, предмет регулирования трудового законодательства – трудовые отношения, а также отношения, тесно связанные с трудовыми);
-иерархическая («вертикальная») – законы и подзаконные акты, т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов (законы, подзаконные акты) различаются по юридической силе.
Разновидностью иерархической структуры является иерархическая структура законодательства в федеративном государстве, т.н. «федеративная структура законодательства» – федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.
|
|
|
