 |
Понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры)
|
|
|
|
Введение
В последнее время чрезвычайно остро стоят вопросы охраны и использования памятников истории и культуры. Острота постановки проблемы обусловлена тем, что развитие культуры рассматривается в контексте тех изменений, которые происходят в политической жизни государства. На сегодняшний день накоплен существенный опыт по возрождению и сохранению культурно-исторического наследия, расширен диапазон работ различных учреждений и организаций по выявлению, восстановлению и использованию памятников истории и культуры. Все большее значение приобретает включение в эту деятельность широких слоев населения.
В современной России все больше внимания уделяется сохранению и охране объектов культурного наследия. В последние несколько лет вопросы их сохранности неоднократно становились предметом обсуждения на заседаниях Государственного совета России, заседаниях Совета Федерации ФС РФ, парламентских слушаниях, других форумах. Вместе с тем проблемы правовой охраны памятников истории и культуры остаются малоизученными.
Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними, в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.
|
|
|
Цель настоящего исследования - определить правовой статус органов, осуществляющих государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры);
выявить основные цели, задачи и общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия;
определить права и обязанности федеральных органов государственной власти в области сохранения и использования объектов культурного наследия;
определить права и обязанности субъекта РФ в области сохранения и использования объектов культурного наследия;
определить права и обязанности органов местного самоуправления в области сохранения и использования объектов культурного наследия.
Объектом данного исследования является охрана и использование объектов культурного наследия.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного контроля за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия уполномоченными органами.
Понятие объекта культурного наследия (памятники истории и культуры)
Понятие «объекты культурного наследия» включено в правовой оборот относительно недавно. Одним из первых законодательных актов, где встречается этот термин, являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре (ст. 41), принятые Верховным Советом РФ в 1992 году. В то же время в Законе РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», а также в отраслевых нормативных правовых актах, изданных до распада СССР, применялся термин «памятники истории и культуры». В настоящее время понятия «объекты культурного наследия» и «памятники истории и культуры» используются в законодательстве России как тождественные для обозначения недвижимого имущества, обладающего историко-культурной ценностью. Наряду с указанными понятиями в федеральном законодательстве употребляются близкие по смыслу, но имеющие самостоятельное значение термины: «культурные ценности», «культурное наследие», «культурное достояние», «выявленные объекты культурного наследия», «объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия», «объекты, представляющие собой историко-культурную ценность», «объекты археологического наследия».
|
|
|
В Конституции РФ, закрепившей культурные права и свободы человека, для обозначения созданных людьми ценностей употребляются термины «культурные ценности», «памятники истории и культуры», «историческое и культурное наследие» (ст. 44, 72).
Сущность термина «культурное наследие», как следует из диссертационных исследований и опубликованных научных работ, в меньшей степени интересует ученых, чем сущность культурных ценностей. Как самостоятельное понятие, оно относительно редко встречается в национальном законодательстве и используется в основном по отношению к движимым и недвижимым культурным ценностям, созданным в прошлом и принадлежащим народам Российской Федерации. В редких случаях российское законодательство предусматривает отнесение к культурному наследию нематериальных ценностей. Так, согласно преамбуле и статье 11 Федерального закона от 18 декабря 1997 г. №152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» наименования географических объектов являются составной частью исторического и культурного наследия народов Российской Федерации. Как правило, термин «культурное наследие народов Российской Федерации» используется в нормативных правовых актах в сочетании со словом «объекты».
В юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения о тождественности применяемых в действующих международно-правовых документах понятий «культурные ценности» и «культурное наследие». Однако этот вывод нельзя экстраполировать на национальное законодательство. По нашему мнению, культурное наследие занимает промежуточное положение между культурными ценностями и объектами культурного наследия. Отличие культурного наследия от культурных ценностей заключается в том, что культурное наследие всегда обладает свойством старины. Соотношение данных понятий можно представить следующим образом: не всякая культурная ценность может относиться к культурному наследию, однако все, что относится к культурному наследию, - есть культурная ценность.
|
|
|
Следует отметить, что многие исследователи, изучающие проблемы правовой охраны культурного наследия, дают собственные научные определения данного понятия и предлагают использовать их в качестве легальных дефиниций. Так, Е.Н. Пронина под культурным наследием предлагает понимать «совокупность материальных и духовных культурных ценностей, созданных в прошлом, унаследованных и воспринятых от прежних поколений и имеющих значение для сохранения и развития самобытности народа независимо от их происхождения и владельца».
Ряд ученых рассмотрели культурное наследие с культурологической и философской точек зрения. К.Е. Рыбак считает, что под культурным наследием следует понимать «совокупность объектов материальной культуры и совместных творений человека и природы вне зависимости от места их нахождения, а также объектов духовной культуры, значимых для сохранения и развития локальных культур, имеющих универсальную ценность для культуры (искусства, науки) и содействующих уважению культурного разнообразия и творчеству человека». По мнению А.А. Копсергеновой, культурное наследие - это совокупность всех культурных достижений общества, его исторический опыт, сохраненный в арсенале социальной памяти. «Сущность культурного наследия, - отмечает она, - составляют те ценности, которые созданы предыдущими поколениями, представляют исключительную важность для сохранения культурного генофонда и способствуют дальнейшему культурному прогрессу».С точки зрения А.П. Сергеева, культурное наследие образует «совокупность доставшихся человечеству от прошлых эпох материальных и духовных культурных ценностей, подлежащих сохранению, критической оценке, пересмотру, развитию и использованию в соответствии с конкретно-историческими задачами современности». А.А. Мазенкова рассматривает культурное наследие как информационную подсистему культуры, обладающую значимостью (положительной или отрицательной) и основанную на опыте предшествующих поколений. «В рамках системного подхода, - отмечает она, - культурное наследие - это социокультурная система ценностей, сохраняющая социокультурный опыт на основе особенностей коллективной памяти». С.М. Шестова под культурным наследием понимает совокупность памятников истории и культуры.
|
|
|
В целом, можно согласиться с предложенным Е.Н. Прониной определением культурного наследия. Данное понятие может быть использовано по отношению к любым культурным ценностям (материальным и нематериальным, движимым и недвижимым), созданным в прошлом, независимо от того, включены ли эти ценности в специальные списки (реестры). Такие культурные ценности могут иметь определенное культурное значение, как для отдельных народов, муниципальных образований, государств, а также иных государственных образований в составе государств, так и для всего мирового сообщества.
В современном российском законодательстве в отношении недвижимых культурных ценностей, созданных в прошлом, применяется термин «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Этот термин является относительно молодым. Для 90-х годов прошлого века была характерна неустойчивость понятий, используемых в нормативных правовых актах для обозначения недвижимых памятников истории и культуры. В ряде актов, наряду с данным понятием, использовались другие термины: «объекты историко-культурного наследия», «объекты исторического и культурного наследия». К особой категории относились «особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации».
С 2001 года термин «объекты культурного наследия» уже прочно укоренился в российском законодательстве. Это связано с тем, что в 2001 году были приняты несколько важнейших федеральных законов, в которых уже учитывался новый понятийный аппарат рассматривавшегося в Государственной Думе ФС РФ проекта отраслевого Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». С принятием в июне 2002 года Федерального закона №73-ФЗ можно говорить об окончательном обновлении понятийного аппарата, сформировавшегося в советскую эпоху. В правовой оборот были включены новые понятия и их определения. Следует подчеркнуть, что современное понимание термина «памятник истории и культуры» не соответствует его пониманию в значении, определенном Законом СССР 1976 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (позднее - одноименным Законом РСФСР 1978 г.).
|
|
|
В отличие от прежней дефиниции, современное определение данного понятия, закрепленное в статье 3Федерального закона №73-ФЗ, исключает движимые и нематериальные культурные ценности. Некоторые исследователи видят в этом недостаток и предлагают включить в легальное определение понятия «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» движимые вещи.Другие - считают необходимым выделять движимое и недвижимое имущество в отдельные правовые категории. Так, К.А. Диканов предложил понимать под «культурными ценностями» только движимое имущество, а под «памятниками истории и культуры» - недвижимость. Объединяющим (родовым) понятием, по его мнению, должен явиться термин «объекты культурно-исторического наследия». С нашей точки зрения, выделение недвижимых культурных ценностей в особую правовую категорию является оправданным. Прежде всего, это связано с тем, что в отношении недвижимых и движимых вещей в силу их естественных свойств устанавливается различный правовой режим. Также общественные отношения, складывающиеся по поводу недвижимого имущества, имеют свои особенности и регулируются не только гражданским, административным и уголовным законодательством, но и земельным законодательством, законодательством о градостроительной и об архитектурной деятельности. Соответственно, правовое регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу движимых и недвижимых культурных ценностей, должно осуществляться раздельно. Однако нельзя согласиться с тем, что под культурными ценностями следует понимать только движимые вещи. Такой подход не соответствует современному доктринальному толкованию культурных ценностей.
Основным недостатком сформулированных в литературе научных определений понятия «памятники истории и культуры» является то, что памятники рассматриваются исключительно как особый вид имущества, обладающего набором специфических признаков, свойств и подлежащего в силу этого сбережению в интересах конкретного социума независимо от воли человека.
Легальное определение понятия «объекты культурного наследия», закрепленное в статье 3 Федерального закона №73-ФЗ, подверглось заслуженной критике со стороны ученых и практиков. Некоторые из них пришли к выводу, что данная дефиниция не отражает необходимых сущностных черт исследуемых объектов и, в целом, носит аморфный и искусственный характер. С этим трудно не согласиться. Однако рассмотрение данного вопроса будет не полным без анализа других близких по смыслу терминов, составляющих понятийный аппарат Федерального закона №73-ФЗ.
В статье 3 данного Закона закреплена дефиниция «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» и новая классификация данных объектов по видам: памятники, ансамбли и достопримечательные места. Под объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации здесь понимаются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Детальное рассмотрениечасти 1 статьи 3Федерального закона №73-ФЗ дает основание считать, что термин «объекты культурного наследия» может применяться по отношению к любым объектам недвижимого имущества, представляющим собой историко-культурную ценность, в том числе и по отношению к выявленным объектам культурного наследия. Между тем их правовой статус разный.
Таким образом, можно сделать вывод, что использование в тексте Федерального закона №73-ФЗ различных, близких по содержанию понятий свидетельствует о внутренней несогласованности документа, положения которого сложны для уяснения и толкования. Нередко такая несогласованность понятийного аппарата приводит на практике к судебным спорам, принятию органами государственной власти и органами местного самоуправления неверных решений.
Очевидно, что дефиниция «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», закрепленная в статье 3 Федерального закона №73-ФЗ, нуждается в пересмотре.
Обобщая определения авторитетных ученых, указанные выше, и учитывая все неточности определений, беря за основу авторитетное мнение А.Н. Панфилова, можно сделать вывод, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов российской федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти. Только в отношении зарегистрированного в реестре объекта недвижимого имущества государством должен устанавливаться особый режим охраны, обеспечивающий его аутентичность в интересах социума.
|
|
|
