 |
Регулирование инвестиционной деятельности в России
|
|
|
|
Государство регулирует свою, в том числе и инвестиционную, деятельность, законодательно. В частности Российская Федерация рассматривает инвестиционное регулирование по уровням управления ступенчатым образом, то есть на каждом уровне законодательной власти имеются законы регулирующие, в той или иной степени, инвестиционную деятельность:
Конституция РФ;
Кодексы РФ;
Федеральные законы;
Постановления Правительства РФ;
Региональные законодательные акты;
Местные законодательные акты.
Выделим основные законы, призванные регулировать инвестиционную деятельность в РФ.
В 1999 г. Принят ФЗ № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года (в ред. Федеральных законов от 02.01.2000 № 22-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, от 18.12.06 № 232-ФЗ, от 24.07.2007 № 215-ФЗ). Федеральный закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.
Основным законом, призванным регулировать деятельность иностранных инвесторов в РФ, является ФЗ № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» от 25 июня 1999 года (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 №31-ФЗ, от 25.07.2002 № 117-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, от 22.07.2005 № 117-ФЗ, от 03.06.2006 № 75-ФЗ).
Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РФ» регулирует отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации.
|
|
|
Одним из методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, является развитие финансового лизинга в РФ. Правовое регулирование лизинговых отношений осуществляется ГК РФ ФЗ РФ «О лизинге» 1998 г.
Важнейшей составной частью инвестиционной деятельности являются вложения в ценные бумаги.
В России основными источниками правового регулирования инвестиционной деятельности в сфере обращения ценных бумаг являются: ГК РФ; Федеральные законы РФ «Об акционерных обществах», «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», «О рынке ценных бумаг» (22.04.1996 г.) (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 7 августа 2001 г., 28 декабря 2002 г., 29 июня, 28 июля 2004 г., 7 марта, 18 июня, 27 декабря 2005 г., 5 января, 15 апреля, 27 июля, 16 октября, 30 декабря 2006 г., 26 апреля, 17 мая, 2 октября, 6 декабря 2007 г., 27 октября, 22, 30 декабря 2008 г.), «защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ) (в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 09.12.2002 № 162-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ); Закон РФ «О налоге на операции с ценными бумагами» (в редакции Федеральных законов от 18 сентября 1995 г. № 158-ФЗ, от 23 марта 1998 г. № 36-ФЗ, с изменениями на 23 декабря 2003 года).
Закон «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 15.04.2006 № 51-ФЗ, от 06.12.2007 № 334-ФЗ) направлен на стимулирование развития институтов коллективного инвестирования в России, привлечение в российскую экономику средств, прежде всего внутренних инвесторов – граждан страны.
Регулирование инвестиционной деятельности осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.
Статьёй 13 ФЗ № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» определяется порядок принятия решений, касающихся государственных капитальных вложений. Решения принимаются органами государственной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются в федеральном бюджете Российской Федерации и в бюджетах субъектов Российской Федерации при условии, что они являются частью расходов на реализацию федеральной и региональных целевых программ. Размещение заказов на подрядные строительные работы для государственных нужд производится путём проведения конкурсов. Контроль за целевым и эффективным использованием средств осуществляет Счётная палата Российской Федерации.
|
|
|
Все инвестированные проекты, независимо от источников финансирования и форм собственности объектов капитальных вложений, до их утверждения подлежат экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации. Экспертиза инвестиционных объектов производится в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы государства или не отвечает требованиям утверждённых в установленном порядке стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности капитальных вложений.
В соответствии со ст. 11 названного Закона государственное регулирование включает:
· регулирование условий инвестиционной деятельности (косвенное регулирование);
· прямое участие государства в инвестиционной деятельности.
Косвенное регулирование включает разнообразные методы и рычаги воздействия, стимулирующие развитие инвестиционной деятельности, а именно: налоговую, амортизационную политику, защиту интересов инвесторов и другие меры экономического воздействия. Его задачей является приятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путём:
· совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
· установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера;
· защиты интересов инвесторов;
· предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землёй и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
|
|
|
· расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;
· создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности;
· принятия антимонопольных мер;
· расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования;
· развития финансового лизинга в Российской Федерации;
· проведение переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;
· создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов.
Прямое участие государства в инвестиционной деятельности заключается в осуществлении за счёт средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации капитальных вложений в соответствии с федеральными и региональными целевыми программами, а также по предложениям Правительства и Президента РФ.
Конкретными формами такого участия являются:
· разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также проектов, финансируемых ха счёт федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
· формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счёт средств федерального бюджета;
· предоставление государственных гарантий на конкурсной основе за счёт средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
· размещение средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации на конкурсной основе на условиях срочности, платности и возвратности;
· закрепление в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ, которые через определённый срок будут реализованы на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;
|
|
|
· проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством российской федерации;
· защита российских организаций от поставок морально устаревших и материалоёмких, энергоёмких и наукоёмких технологий, оборудования, конструкций и материалов;
· разработка и утверждение стандартов (норм и правил) и осуществление контроля за их соблюдением;
· выпуск облигационных займов (гарантированных целевых займов);
· вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности.
Меры государственной инвестиционной политики в период начального периода рыночного реформирования были связаны в основном с комплексной программой стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономике России, бюджетом развития на период 1997-2000 гг., концепцией среднесрочной программы развития российской экономики на 1997-2000 гг.. «Структурная перестройка и экономический рост».
Основные направления государственной инвестиционной политики, изложенные в этих документах, включали:
- проведение децентрализации инвестиционного процесса, перенос центра тяжести на частные инвестиции, повышение роли собственных и привлечённых средств предприятий посредством проведения новой амортизационной политики, использования прибыли, вторичной эмиссии ценных бумаг, средств банков, институциональных инвесторов, населения;
- переход от безвозвратного финансирования предприятий к кредитованию их на платной и возвратной основе;
- усиление государственного контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета, направленных на инвестиции;
- сохранение роли государства как стратегического инвестора в области важнейших жизнеобеспечивающих производств, социальной сфере, общественно значимых объектов, не привлекательных для частных инвесторов;
- использование централизованных инвестиций на реализацию эффективных и быстро окупающихся проектов, расширение практики их долевого (государственного и частного) финансирования;
- стимулирование частных и иностранных инвестиций, совершенствование нормативной базы, предоставление гарантий и страхование инвестиций.
В соответствии с принятым курсом экономических реформ восстановление инвестиционного процесса должно было осуществляться при минимальной роли государства. В качестве основных предполагаемых источников рассматривались: возросшие возможности предприятий за счёт снижения налогового бремени и роста амортизационных отчислений, перелив кредита с рынка государственных обязательств в реальный сектор, мобилизация валютных сбережений населения, находящихся вне банковского оборота, приток иностранного частного капитала.
|
|
|
Между тем, на базе рыночных методов регулирования не удалось решить поставленные задачи, поскольку в российской экономике не сложились условия, позволяющие полностью отказаться от методов государственного воздействия. В российских условиях воздействие монетарных импульсов на производство не принесло ожидаемых результатов. Жёсткие рестрикционные меры в области денежно-кредитной политики, хотя и облегчили в определённой мере адаптацию предприятий к изменяющейся рыночной конъюнктуре, но обнаружили свою несостоятельность в плане структурной перестройки производства и экономического оживления. Ухудшающееся финансовое состояние предприятий препятствовало с одной стороны, направлению собственных средств (прибыли и амортизации) на инвестиционные цели, а с другой – привлечению ресурсов фондового и кредитного рынков.
Не были созданы макроэкономические предпосылки для мобилизации сбережений населения в форме иностранной наличной валюты, притока отечественного и иностранного частного капитала в реальный сектор экономики. В результате проводимой политики покрытия дефицита государственного бюджета путём расширяющей эмиссии государственных обязательств накопление государственного долга и повышение стоимости его обслуживания вело к прогрессирующему сокращению возможностей бюджетного финансирования, которое усугублялось ростом напряжённости в бюджетно-налоговой сфере в условиях жёсткой фискальной политики и деформации платёжной системы.
В поисках выхода из создавшейся ситуации осуществлялось постоянное урезание бюджетных расходов. Сокращение доходной части бюджета вело к перенапряжённости и неупорядоченности государственного финансирования, необеспеченности финансовыми ресурсами запланированных инвестиционных расходов, хроническому невыполнению федеральных инвестиционных программ.
Государственное финансирование инвестиционной деятельности было практически свёрнуто, между тем масштабы частного инвестирования не смогли компенсировать снижение государственных инвестиций. При повышении доли частных инвестиций в общем объёме источников финансирования (по формам собственности) совокупные инвестиционные ресурсы резко сократились. Если сокращение бюджетной поддержки производства по внешним признакам согласуется с сущностью рыночных преобразований, то почти полный отказ от государственного инвестирования противоречит закономерностям развития рыночной экономики.
С целью корректировки курса экономических реформ и решения задач выхода страны из острого экономического кризиса в ноябре 1998 г. Был принят совместный документ «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», который исходил из необходимости усиления вмешательства государства в экономику, в том числе и её инвестиционную сферу. В нём предусмотрено повышение организующей роли государства в обеспечении повышения эффективности производства за счёт объединения «проблемных» организаций в крупные корпорации, в том числе с государственным участием, и оказания поддержки развитию мелкого и среднего бизнеса, создания конкурентной среды. Данный документ содержал ряд новых подходов к решению проблем оздоровления государственных финансов, банковской системы, восстановления рыночных механизмов реального сектора экономики, снижения налогового бремени, стимулирования экспорта, инвестиционной к инновационной активности, защиты внутреннего рынка, повышения эффективности управления государственным имуществом.
Были определены приоритеты программ развития, через которые должна реализовываться государственная структурная и производственная политика:
- наращивание производства в отраслях с быстрым оборотом капитала и высокой бюджетной активностью, обеспечивающих товарное наполнение потребительского рынка;
- поддержка наукоёмких отраслей и высоких технологий, отраслей с высокой степенью обработки продукции, в том числе на базе развития кооперационных связей с иностранными компаниями;
- производство конкурентоспособной машиностроительной продукции как основы технической реконструкции экономики;
- сохранение и увеличение занятости населения.
Однако реализация данных подходов осложнялась сохранением существующих экономических условий; преодоление же сложившихся экономических проблем требовало использования действенных механизмов мобилизации ресурсов и инвестиционного роста.
Так продолжалось сокращение государственных инвестиций и уменьшение доли средств, выделяемых на финансирование государственной инвестиционной программы. Не получили государственной поддержки инвестиционные программы конверсии оборотной промышленности, а также большая часть объектов производственных комплексов. Было приостановлено выполнение большинства федеральных целевых программ. Сокращение инвестиционных расходов осуществлялось без детального анализа различных инвестиционных программ и их оценки с позиций соответствия приоритетным направлениям экономического роста.
Аналогичная ситуация наблюдалась и в области государственного финансирования инновационной деятельности. Реализация намерений реструктурирования научно-технической сферы с целью приведения её в соответствии с реальным экономическим базисом, платёжеспособным спросом на научно-техническую продукцию на практике означала резкое сокращение доли государственных ассигнований на развитие инновационной деятельности. Необоснованность инвестиционной политики и противоречивость принимаемых мер обусловили невыполнимость целевых ориентиров и неэффективность их программного обеспечения.
Новые программные правительственные документы, официально отражающие экономическую стратегию государства (план действия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., в основе которого была положена стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. Фонда «Центр стратегических разработок»), декларируют смену приоритетов экономической политики, усиление её направленности на модернизацию и развитие реального сектора. В качестве основных средств достижения поставленных целей рассматриваются: улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, условий для развития финансовых рынков, методы денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики.
Важнейшими направлениями государственной инвестиционной политики на современном этапе являются: усиление государственной поддержки приоритетных направлений экономического развития, создание институционально-правовой и экономической среды, стимулирующей инвестиции в реальный сектор экономики, согласование инвестиционной политики федерального центра и регионов.
|
|
|
