Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

В широком смысле под управлением понимается руковод­ство чем-либо (или кем-либо)'(' Алехин А.П„ Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1 и 2. М., 1995.² Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 129.)

Управление в сфере взаимодейст­вия общества и природы представляет собой совокупность пред­принимаемых соответствующими субъектами действий, на­правленных на обеспечение исполнения требований законода­тельства об окружающей среде. Применительно к предмету дан­ной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприят­ного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юриди­ческих лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законода­тельства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний². Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды..

Экологическое и социальное значение управления в рассматри­ваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законода­тельства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Прежде всего в рамках управления (а затем — с помощью пра­воохранительных органов) достигаются цели, поставленные пра­вом окружающей среды, и его эффективность.

Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить об­щественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и госу­дарственное управление. Хотя муниципальные органы не являют­ся в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с экологическим законодательством за­дачи по обеспечению рационального природопользования и охра­ны окружающей среды выполняются названными субъектами раз­ные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, — тоже разное. Оно скла­дывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального приро­допользования. К таким функциям относятся:

• создание системы органов управления в сфере взаимодейст­вия общества и природы;

• подзаконное нормотворчество;

• координация деятельности по управлению природопользова­нием и охраной окружающей среды;

• распоряжение (управление) природными ресурсами;

• планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;

• экологическое нормирование;

• экологическая экспертиза;

• экологическое лицензирование;

• экологическая сертификация;

• экологический аудит;

• наблюдение за состоянием окружающей среды;

• учет состояния и использования отдельных природных объ­ектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздей­ствий;

• экологическое воспитание и образование;

• контроль за использованием и охраной объектов природы;

• разрешение в административном порядке споров о праве при­ родопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют пере­численные функции. Например, такие функции, как экологичес­кое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полно­го осуществления функций соответствующие субъекты управлен­ческой деятельности наделяются или должны наделяться адекват­ными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружаю­щей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Общественное управление охраной окружающей среды и при­родопользованием — проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосо­знания граждан, с другой — о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется обществен­ными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом зако­нодательных и подзаконных актов, уставами общественных фор­мирований. Наиболее значимыми функциями общественного уп­равления является участие граждан и общественных формирова­ний в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окру­жающую среду, в принятии таких решений посредством проведе­ния общественной экологической экспертизы, экологический кон­троль.

Содержание производственного управления природопользова­нием и охраной окружающей среды определяется задачами кон­кретного предприятия по выполнению адресованных ему право­вых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отхода­ми и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наибо­лее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями произ­водственных подразделений, так и специально создаваемыми отде­лами (службами) по охране природы. Если ранее на многих совет­ских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возла­гается на руководителя одного из функциональных подразделе­ний, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в преде­лах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятель­ность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой от­расли или сферы деятельности, характером предприятий, входя­щих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственно­го и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отрасле­вых министерств с государственными специально уполномоченны­ми органами управления природопользованием и охраной окру­жающей среды. Основа сотрудничества — единство целей деятель­ности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способ­ствовало бы повышению эффективности и государственного управ­ления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за после­довательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление приро­допользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закре­пившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды — составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы зани­мают особое место. Они обладают особыми правовыми и админи­стративными средствами для обеспечения реализации экологичес­ких требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воз­действия на поведение и деятельность управляемых. Методы де­лятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый воз­можностью государственного принуждения), экономические (со­здание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательст­ва и управленческих решений) и моральные (награждение государ­ственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.