Из каких источников складывается законодательство ЕС об иммиграции и предоставлении убежища?

Иммиграционная политика Европейского сообщества (ст. 63 Договора о ЕС) направлена на введение единообразных правил в отношении иностранцев, приезжающих в государства-члены в целях долгосрочного пребывания (свыше 3 месяцев) или на постоянное место жительства. В рамках этой политики в последние годы были изданы:

- Директива 2001/40/ЕС от 28мая 2001 г. "О взаимном признании решений о выдворении граждан третьих стран". В соответствии с Директивой решение о выдворении иностранца, вынесенное одним из государств-членов, подлежит исполнению другими государствами членами, на территории которых может находиться соответствующее лицо.

Упрощению процедуры выдворения также служат Директива 2003/110/ЕС от 25 ноября 2003 г. "О содействии транзиту в рамках мер по выдворению воздушным путем" и Решение от 29 апреля 2004 г. "Об организации совместных авиарейсов в целях выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, являющихся объектом мер по выдворению на территории двух или более государств-членов".

Единые правила возврата на родину (репатриации) нелегальных иммигрантов были установлены Директивой 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. "Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран";

- в 2002 г. принято законодательство, направленное на противодействие нелегальной иммиграции уголовно-правовыми средствами: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. "Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию" устанавливает признаки соответствующих преступлений, а Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. "Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию" предусматривает меры ответственности за их совершение, которые могут достигать восьми лет лишения свободы.

Единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов, были введены Директивой 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран";

- кроме превентивных мер и санкций в отношении нелегальной иммиграции Европейский Союз стремится разработать единообразное законодательство, регулирующее статус законных иммигрантов. В частности, иностранцам, получившим вид на жительство сроком более одного года, предоставлено право на переезд к нему супруга и детей, также не являющихся гражданами Союза (Директива 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 г. "О праве на семейное воссоединение").

Правовой статус иностранцев, законно проживших в одном из государств-членов не менее пяти лет, регулирует Директива 2003/109/ЕС от 25ноября 2003 г. "О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе". Согласно Директиве подобные иностранцы ("долгосрочные резиденты") во многих социально-экономических правах приравниваются к гражданам Европейского Союза.

Специальные директивы были приняты с целью урегулировать вопросы неэкономической иммиграции в ЕС, т.е. въезда иностранцев в целях осуществления образовательной, научной или иной деятельности, не направленной на извлечение прибыли или иного дохода: Директива 2004/114/ЕС от 13 декабря 2003 г. "Об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, неоплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности" и Директива 2005/71/ЕС от 12 октября 2005 г. "О специальной процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований".

По вопросам экономической миграции Советом Европейского Союза была издана Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. "Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы". Чтобы обеспечить приезд на работу в ЕС обладающих высшим образованием специалистов из-за рубежа, Директива предусматривает выдачу им специального вида на жительство, дающего более широкие права в сравнении с обычным видом на жительство, - "Европейской голубой карты" (франц. carte bleue europeenne);

- аналогично визам, Европейским сообществом установлен единый формат видов на жительство, выдаваемых государствами-членами: Регламент (ЕС) N 1030/2002 от 13 июня 2002 г. "Об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан третьих стран". В виды на жительство также вскоре планируется включить биометрические индикаторы.

Политика предоставления убежища тесно связана с иммиграционной политикой Сообщества и регулируется вместе с ней ст. 63 Договора о ЕС. Объектами данной политики служат иностранцы, которые желают поселиться в Сообществе ввиду преследований, которым они подвергаются у себя на родине. Подобные лица вправе претендовать на получение убежища в соответствии с универсальным международным договором в этой области (Женевская конвенция от 28 июля 1951 г. "О статусе беженцев").

Основная проблема для ЕС состоит в том, что иностранцы, стремящиеся получить убежище на его территории, часто подают ходатайство сразу нескольким государствам-членам в расчете на большую вероятность достижения успеха (т.е. предоставление статуса беженца хотя бы одним из государств). С целью решить эту проблему государства-члены в 1990 г. заключили в Дублине специальную конвенцию (Дублинская конвенция от 15 июня 1990 г.), которую в 2003 г. заменил нормативный акт Европейского сообщества: Регламент (ЕС) N 343/2003 от 15 февраля 2003 г. "Об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение прошения об убежище, представленного в одном из государств-членов гражданами третьих стран". Данный Регламент разграничивает подведомственность ходатайств (прошений) об убежище с тем, чтобы каждое из них рассматривалось властями одного-единственного государства-члена.

С целью облегчить применение Дублинской конвенции и заменившего ее Регламента ЕС была образована специальная компьютеризированная база данных "Евродак" (Eurodac), куда заносятся отпечатки пальцев лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также иностранцев, задержанных в связи с незаконным проникновением на территорию государств-членов: Регламент (ЕС)N 2725/2000 от 11 декабря 2000 г. "Обучреждении "Евродак" для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции".

Гармонизации (сближению) основ правового статуса просителей убежища в разных государствах-членах посвящены Директив 2003/9/ЕС от 27 января 2003 г. "О минимальных нормах для приема в государствах-членах лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища", Директива 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. "О минимальных стандартах в отношении условий, которым должны соответствовать граждане третьих стран или апатриды, чтобы иметь возможность претендовать на статус беженца, или лица, которые по иным причинам нуждаются в международной защите", а также Директива 2005/85/ЕС от 1 декабря 2005 г. "О минимальных стандартах в отношении предоставления и лишения статуса беженца в государствах-членах".

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) предусматривает принятие дальнейших мер по формированию общей иммиграционной политики и политики предоставления убежища. Их результатами должно стать, с одной стороны, обеспечение "эффективного управления миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной иммиграции, торговли людьми" и, с другой стороны, завершение формирования "общей европейской системы предоставления убежища" (ст. 78-79 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).