Правовой статус органов исполнительной власти в республиках, входящих в состав Российской Федерации

Как было уже сказано, Российская Федерация состоит из 85 субъектов, 21 из которых это республики. Республики между собой очень похожи, однако одновременно каждая из них имеет свою специфику, оказывающую влияние на те сегменты системы государственной власти, которые представляют исполнительную власть в республике.

Конституции республик закрепили различные модели исполнительной власти, так, при этом можно выделить следующие группы:

a) Президентская республика (Республика Калмыкия[6]; Республика Саха (Якутия)[7].В данной модели управления высшим должностным лицом и главой исполнительной властиявляется президент (глава) республики.

Правовой статус президента (главы) республики, входящей в состав Российской Федерации, определяется конституциями республик, а также их законами о президенте. По данному законодательству глава республики избирается гражданами на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре или пять лет. Например, в республиках Мордовия, Татарстан, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Тыва, Якутия - сроком на пять лет; в республиках Бурятия, Коми, Марий - Эл, Северная Осетия Алания - сроком на четыре года.Во многих республиках ее президент (глава) является главой республики и высшим должностным лицом (Мордовия, Татарстан, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Марий - Эл, Якутия). В других республиках (Адыгея, Кабардино - Балкария, Северная Осетия - Алания, Бурятия, Тыва) - главой государства и главой исполнительной власти. В Республике Хакасия и Республике Карелия высшим должностным лицом является председатель правительства, который избирается всем населением, в Республике Удмуртия - председатель законодательного органа - Государственного Совета. Одно и то же лицо во всех республиках, за исключением Республики Татарстан, не может быть президентом (главой) республики более двух сроков подряд.

Президентом (главой) республики избирается гражданин республики не моложе 35 лет (исключением является Республика Мордовия, где возраст президента должен быть не моложе 30 лет), обладающий избирательным правом, владеющий государственными языками, проживающий на территории республики. Некоторые республики установили ценз оседлости для президента, например, в Татарстане - 10 лет, в Мордовии - один год, другие ограничились только требованием проживания на территории республики. Условие о том, что президент обязан только проживать на территории республики, противоречит требованиям современной конституционной теории и федеральному законодательству.

Президент (глава) республики не может быть депутатом законодательного (представительного) органа в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей президент приостанавливает членство в политических партиях и других общественно-политических организациях.

Полномочия президента как главы республики в обобщенном виде представлены следующим образом. Президент обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина на территории республики, ее территориальную целостность, законность и правопорядок; представляет республику в се отношениях с федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, а также в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени республики, заключаемые в пределах ее компетенции; назначает и отзывает полномочных представителей республики в органах государственной власти РФ; утверждает но представлению председателя правительства и согласованную с законодательным органом республики структуру правительства; назначает по согласованию с парламентом председателя правительства республики; назначает на должности заместителей председателя правительства, министров, председателей государственных комитетов и руководителей ведомств, а также освобождает их от должности; вправе председательствовать на заседании правительства; принимает добровольную отставку правительства и его членов; принимает решение об отставке правительства в случаях, предусмотренных конституцией республики; отменяет постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции и законам республики, указам президента республики; обладает правом законодательной инициативы; подписывает и обнародует законы республики;налагает вето на законы, принимаемые парламентом, кроме законов о внесении изменений в конституцию; вносит в парламент предложения по кандидатурам на должности председателя, заместителей председателя и судей Верховного и Арбитражного судов республики, председателей, заместителей председателей и судей районных, городских судов, мировых судей; обращается к парламенту с ежегодными посланиями: распускает парламент в случаях, предусмотренных конституцией республики; назначает выборы депутатов парламента; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания республики, формирует администрацию президента. Президент как глава республики и глава исполнительной власти осуществляет те же полномочия, за исключением права роспуска законодательного (представительного) органа так как в условиях разделения властей одна ветвь власти не может распустить другую.

Главой государства признаётся и Президент республики Татарстан, но он также возглавляет систему органов государственного управления республики и направляет деятельность местных администраций[8].

Президент Республики Марий Эл является главой государства и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.

Следует отметить, что конституции некоторых республик наделили президентов такими полномочиями, которые выходят за рамки предметов ведения и компетенции субъектов федерации. Так, например, согласно Конституции Республики Татарстан ее президент осуществляет помилование лиц, осужденных судами республики; в интересах обеспечения безопасности граждан вводит в соответствии с законом чрезвычайное положение в республике или в отдельных ее местностях (МО, ст. 11, п. 15, 16). Между тем такие полномочия Конституция РФ возложила на Президента Российской Федерации, несмотря на то, что Договор с республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий отнес осуществление помилования к ведению Республики Татарстан.
Президент Республики Бурятия назначает народных судей районных, аймачных, городских народных судов, в то время как судей назначает Президент РФ в соответствии с установленной законом процедурой. Так же, как и в Республике Татарстан, Президент Республики Бурятия вводит в неотложных случаях чрезвычайное положение[9].

Президент Республики Башкортостан наделен полномочиями самостоятельно приостанавливать действия актов органов государственной власти Российской Федерации, вводить чрезвычайное положение, осуществлять помилование[10]. Президент Республики Калмыкия вводит чрезвычайное положение на территории республики или ее отдельных регионов[11]. Председатель Правительства Республики Карелия, как ее высшее должностное лицо, в установленном законом порядке объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное положение[12]. Президент Республики Коми также вводит чрезвычайное положение[13]. Президент РеспубликиТыва в случае объявления Верховным Хуралом республики военного положения принимает решение о применении государственного военно-мобилизационного резерва, а также по согласованию с соответствующими органами военного управления РФ регулирует действия военных формирований, дислоцированных на территории республики; по собственной инициативе либо на основе заключения Совета Безопасности республики входит в Верховный Хурал с предложением по вопросам войны и мира; в интересах обеспечения общественной безопасности граждан и защиты конституционного строя вводит в соответствии с законом чрезвычайное положение в республике или отдельных ее местностях[14]. Все перечисленные полномочия президентов республик по Конституции РФ отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Здесь республики неправомерно повышают свой конституционно-правовой статус.

Президент Республики Якутия принимает решения о дислокации на территории республики воинских формирований, контролирует их передвижение и деятельность, констатирует нарушение ими договорных обязательств; определяет порядок образования территориальных воинских и иных формирований; вводит чрезвычайное положение на территории республики. Такие правовые нормы противоречат Конституции РФ и размывают установленные ею общие принципы современного российского федерализма и должны быть отменены.

Конституционно-правовой статус президентов (глав) республик нашел свое выражение и в соответствующем республиканском законодательстве. Так, например, закон Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. "О Президенте Республики Бурятия", кроме перечисленных выше составляющих правового статуса президента республики, установил неприкосновенность президента. Его честь и достоинство охраняется законом[15]. В случае нарушения Президентом Республики Бурятия конституции и законов республики Народный Хурал по заключению Конституционного и Верховного судов республики вправе выразить ему недоверие, принять постановление об отрешении его от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов и назначить выборы нового президента. Президент также вправе подать в отставку. Полномочия Президента Бурятии прекращаются Народным Хуралом досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия[16]. Закон, также как и Конституция Республики Бурятия, неправомерно возложил на президента полномочия, выходящие за рамки конституционно-правового статуса республики. Ему предоставлено право приостанавливать действия актов федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в случае ущемления суверенитета и законных интересов Республики Бурятия и народов, проживающих на ее территории, либо их противоречия конституции и законам Республики Бурятия на основании заключения Конституционного Суда республики[17].

Закон Чувашской Республики от 17 октября 1991 г. "О Президенте Чувашской Республики" в редакции от 19 ноября 1993 г. дополнительно к перечисленным выше составляющим правового статуса президента определяет, что полномочия президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Чувашской Республики[18]. Одновременно с президентом республики избирается вице-президент, кандидатуру которого предлагает кандидат в Президенты Республики Чувашия. Вице-президент осуществляет по поручению президента отдельные его полномочия, замещает президента в случае его отсутствия. Вице-президент освобождается от должности в том же порядке, что и президент республики[19]. Полномочия Президента Чувашской Республики начинаются с момента принесения им присяги и прекращаются в связи с истечением срока полномочий с момента принесения присяги вновь избранным президентом республики[20]. После истечения срока полномочий Президента Чувашской Республики или их досрочного прекращения президенту предоставляется должность, занимаемая им ранее, либо по его желанию любая другая должность на государственных предприятиях, учреждениях и организациях и устанавливается пожизненное денежное содержание[21]. Важную роль в системе исполнительной власти республик играют правительства республик, которые являются исполнительными и распорядительными органами. Однако Конституция Республики Калмыкия не предусматривает создание правительства как коллегиального органа. Здесь исполнительную власть возглавляет президент, который назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и республиканских ведомств[22].

b) Республика, в которой главой исполнительной власти признаётся Правительство. Наиболее характерна в этом смысле Республика Хакасия. Её Конституция не предусматривает пост Президента республики; исполнительную власть в ней осуществляют Председатель Правительства Республики, возглавляемое им Правительство (ст.88 Конституции Республики Хакасия). Впрочем, высшим органом исполнительной власти в Республики Мордовия (Президента здесь сейчас нет) также является её Правительство (ст.93 Конституции Республики Мордовия). Аналогичная картина наблюдается в Республике Ингушетия, где Президент Республики – только глава государства, а Правительство осуществляет исполнительную власть (ст.48 Конституции Республики Ингушетия). Наконец, главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства (ст.64 Конституции Республики Карелия).

c) Республика, в которой исполнительная власть принадлежит особому органу государственной власти. В этом отношении показательна Республика Дагестан, в соответствии со ст.87 Конституции которой возглавляет исполнительная власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти республики Государственный Совет Республики Дагестан.

Независимо от того, кто реально возглавляет исполнительную власть в данной республике (президент, правительство и т.п.), её исполнительно-распорядительная суть выражается достаточно определённо.

Так, Президент Республики Татарстан, возглавляя систему органов государственного управления Республики, представляет Государственному Совету Республики на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра Республики; по согласованию с Государственным Советом формирует Кабине Министров республики, вносит в его состав изменения, освобождает от должности премьер-министра и членов Кабинета Министров; представляет Государственному Совету предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов; отменяет постановления и распоряжения Кабинета Министров; издаёт указы и распоряжения (ст.111 – 112 Конституции Республики Татарстан).

Президенты республик вправе:

- утверждать структуру правительств, председательствовать на их заседаниях (см. на примере ст.83 Конституции Республики Северная Осетия-Алания);

- устанавливать структуру органов исполнительной власти республики (см. на примере ст.79 Конституции Республики Марий Эл);

- возглавлять Правительство Республики (см. на примере ст. 73 Конституции Республики Тыва) и т.п.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичным тем, которыми руководствуется в подобных случаях Президент РФ[23].

Конституции таких субъектов федерации, как республики довольно четко регламентируют все важные моменты по организации деятельности республиканских правительств (кабинетов министров). Некоторые различия наблюдаются лишь в тех случаях, когда правительство существует наряду с президентом либо действует в качестве единственного республиканского органа исполнительной власти.

Характерной чертой республиканских правительств является то, что они осуществляют исполнительную власть в республике по руководством Президента Республики, являющегося одновременно его Председателем (ст.92 Конституции Республики Бурятия), либо являются исполнительным и распорядительным органом государственной власти, лишь формируемый Президентом Республики (ст.67 Конституции Республики Ингушетия), либо исполнительным органом государственной власти, подотчётным Президенту Республики (ст.110 Конституции Кабардино-Балкарской Республики), либо высшим органом исполнительной власти (ст.93 Конституции Республики Мордовия). Только Республика Калмыкия не имеет своего исполнительного органа государственной власти.

В республиках, где не действует институт президентской власти (Дагестан, Карелия, Хакасия), роль республиканских правительств достаточно высока. Но и здесь имеются определённые различия. Так, в Республике Дагестан, где исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики, Правительство образуется им в составе Председателя Правительства, его заместителей и министров; имеется возможность введения в состав Правительства по предложению Государственного Совета руководителей других республиканских органов управления (ст.103 Конституции Республики Дагестан). Правительство осуществляет управление республиканской собственностью, участвует в управлении совместно с Российской Федерацией собственностью; объединяет и направляет деятельность министерств, других органов исполнительной власти; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства Правительства по вопросам экономического и социально-культурного управления; издаёт постановления и распоряжения.

Исполнительно-распорядительные функции в Республике Карелия осуществляются главой исполнительной власти (т.е. Председателем Правительства) и органами государственного управления (министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами). Председатель Правительства представляет на утверждение Законодательного Собрания Республики структуру исполнительной власти республики, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, освобождает от должности руководителей и других должностных лиц республиканских органов государственного управления; формирует из числа руководителей республиканских органов государственного управления Правительство Республики и определяет порядок его деятельности; издаёт постановления и распоряжения (ст. 63, 68 Конституции Республики Карелия).

В Республике Хакасия исполнительную власть осуществляет Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения (ст. 88 Конституции Республики Хакасия). Правительство является коллегиальным органом и работает в составе Председателя, его заместителей, министров и председателей государственных комитетов.

Следует добавить, что, как правило, в республиканских конституциях фиксируется право соответствующих правительств отменять акты министерств, государственных комитетов, других подведомственных правительству органов, а также распоряжения органов местной власти и управления (см., например, ст.71 Конституции Республики Ингушетия). Подчёркивается также, что правительство правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению данной Республики, поскольку они не входят в компетенцию Парламента или Президента Республики (см., например, ст. 113 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Что касается состава республиканских правительств, то он принципиально разнообразен - министры, председатели государственных комитетов и руководители республиканских ведомств, образуемых соответствующими правительствами.

Установлено, что руководители министерств, государственных комитетов и других республиканских органов государственного управления несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления (см., например, ст.75 Конституции Республики Карелия); что министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления руководят соответствующими отраслями или осуществляют межотраслевое управление (ст.96 Конституции Республики Бурятия). Перечень министерств, государственных комитетов и иных центральных органов государственного управления, а также их полномочия определяются республиканскими законами (ст.117 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). В некоторых случаях предусматривается образование Президиума Правительства республики в качестве его постоянно действующего органа (ст.97 Конституции Республики Мордовия).В республиках чаще всего функционируют стабильные, т.е. традиционно создаваемые как на уровне Российской Федерации, так и на уровне её национально-государственных субъектов исполнительные органы. Это, например, министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, образования, социальной защиты населения, сельского хозяйства, охраны природных ресурсов и т.п.

В настоящее время правовые нормы республиканских законодательств четко определяют компетенции и полномочия правительств республик в соответствии с установленным их конституциями правовым статусом исполнительной власти. К сожалению, пока еще во многих республиках такое законодательство еще не принято. Правоваянеурегулированность данной сферы может порождать противоречия между ветвями власти при осуществлении их полномочий. Органами исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются их администрации (правительства). Они были созданы после ликвидации Советов согласно Положению об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года.