 |
Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации.
|
|
|
|
Вопросы обеспечения надлежащего качества жизни человека всеми уровнями публичной власти, включая муниципальный, в последнее время приобрели особую остроту, главным образом, в связи с проводимым реформированием системы социальной защиты, что имеет своей целью создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т.п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам.
Нормативной основой такого реформирования, как известно, стал Федеральный закон N 122-ФЗ, масштаб воздействия которого на общество огромен: "монетизация" льгот, иные изменения в этой сфере затронули интересы многих миллионов граждан страны. Фундаментальность поставленных федеральным законодателем при принятии названного Федерального закона целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие, в том числе, и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс эффективного внедрения Федерального закона N 122-ФЗ в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона N 122-ФЗ в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 г. (Федеральные законы от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ) и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей).
|
|
|
5.10.Проблема нецелевого использования института расширения полномочий местного самоуправления.
Что касается «расширения» социально- экономических полномочий МСУ посредством их наделения их отдельными государственными полномочиями, то сама данная процедура как таковая не является проблемой, потому что она позволяет найти оптимальный баланс в разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, дифференцированно подойти к определению объема обязательств органов местного самоуправления перед населением и в конечном счете способствует осуществлению местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в интересах населения, проживающего в конкретных социально-экономических условиях.
Проблема скорее заключается в том, что, по мнению многих ученых, институт делегирования и расширения и «расширения» полномочий не всегда используется в соответствии с обозначенными целями и задачами местного самоуправления. Это связано, например, с возложением на муниципальные органы власти чрезмерных обременении, передачей им не отдельных, а фактически основного объема государственных полномочий (например, предоставления жилищ), как к примеру происходит в Красноярской области РФ. Такая практика противоречит в целом конституционному смыслу и предназначению института делегирования именно отдельных государственных полномочий и, по существу, может квалифицироваться как попытка субъектов РФ переложить ответственность по осуществлению функций социального государства на местное самоуправление. При таком подходе возникает также опасность искажения природы, правогарантирующей направленности соответствующих полномочий, что обусловлено объективно высоким уровнем необходимых материально-финансовых затрат на их реализацию, с одной стороны, и дотационным (высокодотационным) положением подавляющего большинства муниципалитетов - с другой.
|
|
|
Решение данной проблемы должно основываться на более продуманном делегировании полномочий муниципалитету, ибо от этого зависит эффективность решения вопросов местного значения, качество жизни населения муниципального образования.
5.11. Проблема оказания муниципальных услуг населению.
В РФ относительно недавно сформировалась и появилась новая функция МСУ так называемая «муниципальные услуги», которые наряду с государственными входят в состав особого института публичных услуг населению.
Проблемы, связанные с пониманием публичных услуг как правовой категории, привлекли внимание юристов-исследователей относительно недавно; но по состоянию на сегодняшний день уже появились первые, весьма содержательные работы, в том числе монографического характера. Одним из первых ученых, кто обратил внимание на проблему публичных услуг, был профессор Ю.А. Тихомиров, сформулировавший некоторые концептуальные подходы к категории "публичная услуга", в том числе в ее соотношении с понятием "государственная услуга". По его мнению, первое понятие ("публичная услуга") охватывает собой содержание второго ("государственная услуга"). При этом в содержательном плане публичными услугами государственных органов охватывается предоставление пользователям (гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам) выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами: обеспечивают реализацию их прав и свобод.
Положительно оценивая движение федерального законодателя в сторону правового упорядочения отношений, связанных с оказанием публичных услуг, нельзя не заметить, что приведенная дефиниция является весьма абстрактной и - что, пожалуй, более важно - не содержит качественного критерия обособления публичных услуг в самостоятельную категорию. Единственным критерием здесь выступает субъектный состав отношений по оказанию услуг, а именно услугодатели и услугополучатели. При этом в содержательном плане соответствующие отношения раскрываются через термин "услуга", что может расцениваться и как логический круг, который не безобиден, если иметь в виду, что единственным нормативным правовым актом, фактически раскрывающим понятие "услуги", является ГК РФ, регулирующий общественные отношения принципиально иного рода. В этом плане федеральному законодателю еще предстоит предпринять усилия, направленные на конкретизацию и детализацию рассматриваемого термина, наполнение его определенным юридическим смыслом с учетом особенностей содержания и характера деятельности государственных и муниципальных органов по реализации данной деятельности.
|
|
|
Правогарантирующая роль муниципальных услуг проявляется в их предназначении, связанном с обеспечением необходимого уровня доступности конституционно значимых социальных благ гражданам, которые в отсутствие соответствующей публичной поддержки не могли бы воспользоваться соответствующими благами. При этом эффективность решения посредством института муниципальных услуг правогарантирующей задачи в значительной степени связана с их качеством, соответствием определенному стандарту. Не случайно в отдельных муниципальных образованиях разработаны и применяются положения о стандартах исполнения функций по оказанию муниципальных услуг.
Данный подход, как представляется, вполне мог бы стать основой для регламентации соответствующих отношений по стандартизации оказания муниципальных услуг не только на уровне актов местного самоуправления, но и регионального законодательства, а возможно, - по крайней мере, в качестве общих принципов - и в федеральном законодательстве. Выработка научно обоснованных стандартов исполнения социальных функций по оказанию муниципальных услуг имеет важное значение для справедливого выравнивания социального положения граждан и, соответственно, усиления социально-территориального равноправия на основе создания не только на государственном уровне (федеральном и региональном), но и на уровне муниципальных образований максимально благоприятных условий реализации прав и свобод по месту жительства. Данная форма проявления муниципальной демократии заслуживает относительно самостоятельного рассмотрения в рамках следующего пункта.
|
|
|
5.12. Проблема преодоления ведомственной разобщенности объектов муниципальной собственности.
В условиях развития самоуправленческих начал на основе равноправия всех форм собственности сохраняет важное значение проблема преодоления ведомственной разобщенности объектов социально-культурного назначения, бытового обслуживания и т.д. Правовые предпосылки деятельности органов местного самоуправления в этом направлении имеются. К примеру, органы местного самоуправления могут выступать заказчиком (в рамках муниципального заказа) на выполнение работ предприятиями, учреждениями любой формы собственности, напрямую связанных с созданием благоприятных условий по реализации прав граждан, развитию объектов социальной инфраструктуры, оказанию услуг и т.д. (ст. 54 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).
Думается, заслуживает внимания и вопрос о создании на уровне администраций субъектов РФ специальных органов (служб), которые оказывали бы методическую помощь и осуществляли (возможно, на договорных началах с муниципальными образованиями) координирующие функции по социальному развитию муниципальных образований и преодолению неоправданных социальных различий между ними.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то проблемное обстоятельство, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая нормативные решения по вопросам местного значения, особенно касающимся социальной сферы, создают предпосылки для нарушений, а порой и прямо нарушают социально-территориальное равноправие граждан. Примечательной в этом отношении является характерная для многих регионов ситуация с резким повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства.
5.13. Проблема императивности нормативно-правовых требований.
Существует проблема императивности нормативно-правовых требований (ст. 154 Закона N 122-ФЗ) по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом. Проанализируем данные положения с точки зрения соответствия потребностям развития местного самоуправления. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения имеет для муниципалитетов определенные негативные последствия. Так, например, сужаются возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований, так как жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно в условиях перераспределения полномочий. Если ранее муниципальные образования могли перепрофилировать свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге, то в формате новых институциональных норм гибкость перепрофилирования имущества пропадает.
|
|
|
Например, проблема обеспечения предприятий малого и среднего бизнеса зданиями и помещениями может быть решена путем создания в этих целях фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. По мнению автора, этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.
5.14. Проблема права муниципальной собственности на земельные участки.
Отдельно необходимо рассмотреть проблему о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об элементе состава муниципального имущества, то следует сказать, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными (региональными) законами - ст. 19 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ). Право муниципальной собственности на участки возникает при разграничении государственной собственности на землю и при приобретении их по гражданско-правовым основаниям. В то же время к муниципальному имуществу относят только земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами (ст. 14-17 Закона N 122-ФЗ). Такие же правовые нормы содержатся и в законодательстве о местном самоуправлении (ст. 50 Закона N 131-ФЗ). Налицо определенное институциональное противоречие.
При этом необходимо иметь в виду, что ЗК РФ придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества). Земельный кодекс РФ устанавливает, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п. 4, ст. 28 ЗК РФ): изъятие земельных участков из оборота, установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков, факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
5.15. Проблема особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядка учета имущества.
Данная проблема требует серьёзного разъяснения. Специального закона в связи с этим не принято. Однако часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована - п. 11, ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон N 122-ФЗ). Установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъектом Федерации имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае речь идет не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъекту РФ имущество.
По мнению автора, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления, безусловно, должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. Вместе с тем было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, а в перспективе ограничивает возможности муниципальных образований по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение вопросов местного значения.
5.16. Проблема, процесса приватизации муниципальной собственности.
Огромное значение имеет проблема, которая заключается в процессе приватизации муниципальной собственности. Приватизированные объекты в определенной мере приносят доход в бюджет, в частности, в виде налогов, однако эти поступления значительно меньше тех, которые могли бы получить муниципалитеты, если бы эти объекты остались в муниципальной собственности. Иными словами, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.
Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления.
По мнению автора, если государство фактически стимулирует приватизацию муниципального имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного вида источника. Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, не могут в полной мере компенсировать выпадающие доходы. При этом тенденция перевода большинства бюджетных учреждений в статус автономных не позволяет прогнозировать увеличение доходов отданного источника.
Перспективы
|
|
|
