Выявление проблемы и выбор формулировки

Проблемы не существуют в мире сами по себе - они создаются, формируются и формулируются. Одна и та же ситуация может быть интерпретирована как проблемная - требующая внимания со стороны органов власти либо населения, - или просто как совокупность явлений, событий, не связанная с возможностью управленческого вмешательства. Не менее важно то, что в одной и той же ситуации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы - в соответствии с их собственным мировосприятием и, разумеется, с их собственными интересами. Очень часто предлагаемые решения проблемы на самом деле содержат лишь скрытые формулировки самой проблемы, определения ее смысла.

Таким образом, решающее значение для формирования государственной политики - и любого управленческого воздействия вообще - является выбор формулировки проблемы. Иными словами, какую задачу мы выберем, ту и будем решать. Однако в большинстве случаев заинтересованные группы (неважно, состоят они из представителей власти или из тех, кто хочет на власть повлиять) стремятся представить свою формулировку как единственную: вот она проблема, ее нужно решать и нет смысла в чем-то сомневаться. При отсутствии организованных и обладающих обширными ресурсами противников так и происходит: проблема представляется самоочевидной. Особенно серьезные последствия невнимание к формулировке (или одностороннее внимание) может вызвать в наиболее масштабных сферах деятельности государства - социальная и экономическая политика, охрана правопорядка и т.д.

Наличие готовой - выбранной или навязанной - формулировки еще не означает, что проблема будет решаться. Для превращения проблемы в решение, а тем более - в политику, необходимо ее предварительное появление в “ повестке дня” органов власти. Повестка дня в самом общем виде - список рассматриваемых вопросов. Для органов государственной власти это подразумевает официальное изучение проблемы с целью ее решения. В официальную повестку дня, как правило, выносится уже готовая формулировка. Фактически, вынесение проблемы в повестку дня означает выполнение трех условий:

1. проблема должна быть признана существующей. Иными словами, или органы власти сами предлагают формулировку, или они принимают чью-либо;

2. проблема должна быть признана относящейся к компетенции данного органа власти - или органов публичной власти в целом;

3. проблема должна быть признана актуальной, подлежащей решению в обозримом будущем;

4. проблема должна быть признана решаемой с точки зрения имеющихся ресурсов и возможностей их использования.

После того, как эти условия соблюдены, можно говорить о начале процесса формирования решения.

Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”

Согласно классическим представлениям о государственном управлении и об управлении вообще, решения принимаются теми, кто обладает соответствующими полномочиями. Эта позиция очень распространена и среди практиков: насколько политики любят говорить “я принял соответствующее решение”, настолько же чиновники любят подчеркивать - “решения принимаю не я, я лишь исполняю”. Согласно тем же представлениям, деятельность органов государственного управления и ее результаты напрямую зависят от того, какое решение принято на компетентном уровне.

И то, и другое неверно. Точнее, отдельные решения, принятые отдельными лицами сохраняют свое значение для второстепенных и элементарных проблем. В остальных случаях, и, в частности, при определении государственной политики, “решение” представляет собой сложный конгломерат разнородных потоков информации, взаимовлияний и противостояний, в результате которых достаточно стихийно возникает “нечто” (формулировка, концепция, схема, набор фраз и т.д.), - именно оно и заносится на бумагу как окончательное решение. Иными словами, решения не принимаются, а формируются в результате взаимодействия разных субъектов. Более того: формальное решение часто не имеет прямых причинно-следственных связей с тем или иным социально значимым результатом, якобы к нему относящимся.

Еще более важно то, что формирование решения не завершается изданием согласованного и утвержденного официального акта. Любой акт, относящийся к политике в целом, будь то закон, указ или постановление, требует для своей реализации принятия большого количества других актов, от ведомственных приказов до инструкций и устных указаний. Именно эти “сопутствующие решения” очень часто определяют, что именно выполняется в рамках реализации. Особенно существенные изменения - по сравнению с первоначальным решением - могут появляться при определении процедур, механизмов и методик, а также при распределении приоритетов и, соответственно, финансов, кадров и пр. Чем больше нарушений условий, тем меньшее значение для практики имеет изначальное, официальное Решение - и тем больше зависимость результата от сопутствующих микрорешений, принимаемых в процессе подготовки и реализации.

· Возможный путь устранения этих проблем – предложенный Чарльзом Линдбломом метод «выкарабкивания» (muddling through), конкретизированный через понятия “последовательных ограниченных сопоставлений” и “дробного инкрементализма” (disjoined incrementalism). По мнению Линдблома, стремиться к рациональному решению, в том числе с учетом ограниченной рациональности, бессмысленно: это недостижимый идеал, стремление к которому может стать дисфункциональным. Необходимо смириться с этим, и выбрать реалистичный механизм принятия решений: через последовательные сопоставления к инкрементальному, т.е. маргинальному, незначительному решению.

Рациональный и инкрементальный выбор по Ч.Линдблому

Соглашаясь с фактом распространенности такого подхода на практике, критики адресуют Линдблому два основных замечания:

· подход неприменим в условиях конфликта или противостояния: даже по незначительным вопросам трудно прийти к согласию;

· подход консервативен: по сути дела, отвергаются все существенные изменения.

Учет этих ограничений позволяет нам рассматривать разные варианты выбора, осуществляемого разыми людьми и организациями, как разные стратегии участников, из которых и состоит реализация государственной политики.