 |
Экономический анализ библиотечной деятельности как основа формирования сети библиотек и их бюджетного обеспечения
|
|
|
|
В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в федеральное законодательство (№ 122-ФЗ от 22.08.2004)"О библиотечном деле" (ФЗ № 78 от 29.12.1994)"Об общих принципах организации местного самоуправления" (№ 131-ФЗ от 06.10.2003) в системе ответственности за предоставление услуг населению возрастает роль органов местного самоуправления поселений и округов. В контексте внесенных изменений остаются законодательные основы деятельности центральных библиотек и библиотечных систем. За 25 лет существования библиотечной централизации осмыслены ее плюсы и минусы. Там, где сильная ЦБС, там, где понятны профессиональные выгоды всем участникам объединения, опасений по децентрализации библиотечного обслуживания не должно быть. Централизация средств, а также объединение материальных и кадровых ресурсов на комплектование фондов муниципальных библиотек, технологические процессы по предоставлению информации населению удешевляют себестоимость услуги, повышают ее качество. Правовой базой в этом случае могут служить договоры (соглашения) о передаче полномочий между органами местного самоуправления поселений, районов, городских округов. Вместе с тем, муниципальные библиотеки сегодня нуждаются в помощи.
Самая серьезная причина состояния библиотек - это отсутствие экономически обоснованных нормативов и механизмов оптимального расходования бюджетных средств для осуществления эффективной гибкой экономической политики в сфере предоставления библиотечных услуг населению. В результате резкого сокращения финансирования текущей деятельности в последние годы сократилось обновление информационных ресурсов (до 150 документов на 1 тыс. жителей, при нормативе 250 единиц). От 60 до 80% пользователей не удовлетворены составом библиотечных фондов, где 40% составляют книги практически не читаемые, морально устаревшие.
|
|
|
Организация сети библиотек малоэффективна, нормативно-правовая база по формированию муниципального заказа на библиотечные услуги и его бюджетного обеспечения отсутствует, библиотечные процессы не всегда отвечают современным технологиям. В результате гарантированные статьи расходов (ФОТ и коммунальные затраты) ориентированы не на производство услуг для населения (на основе "старых" фондов возможно предоставление не более 25% услуг), а на содержание зданий и библиотекаря. Таким образом, сама система финансирования библиотечных учреждений искусственно делает их неэффективными, а бюджетные средства заведомо расходуются безрезультатно.
На основе "Модельного стандарта публичной библиотеки" Российской библиотечной ассоциации в был внедрен в 2003 году "Модельный стандарт муниципальной библиотеки". В нем зафиксированы параметры, включая функции и объемные показатели библиотеки как учреждения, обеспечивающего доступ населения к информации через качественное предоставление библиотечных услуг. Модельные характеристики позволили обосновать сеть муниципальных библиотек, потребность в ее штатном обеспечении. Модельный стандарт содержит набор регламентирующих экономических параметров по финансированию библиотеки. Но существующая методика финансирования библиотечной отрасли не отражает экономических закономерностей в производстве библиотечных услуг и не оказывает эффективного влияния на себестоимость услуг. Таким образом, финансирование библиотеки не ориентировано на максимальный результат, на эффективный бюджетный механизм.
Рисунок 1 - Применяемая методика бюджетирования
Следствие:
|
|
|
- стимулирует сохранение неэффективной сети библиотек (при сокращении сетевых расходов средства из бюджета ЦБС уходят);
- стимулирует неэффективную работу специалиста (нет механизмов оплаты труда по результату (объему предоставляемых услуг);
- не создает предпосылок по росту спроса на услуги (информационный голод), искусственно ограничивает рост предоставляемых услуг;
- поддерживает высокую себестоимость услуг, неадекватную их общему объему и качеству;
- не стимулирует создание модельных библиотек и роста их материально-технической базы;
- приводит к искажению статистических показателей работы библиотеки.
На себестоимости библиотечной услуги (документовыдачи) оказывает уровень профессиональной подготовки библиотекаря и обновление фондов. Прочие факторы, в том числе количество обслуживаемого населения, на итог деятельности библиотек заметного влияния не оказывают.
Себестоимость библиотечной услуги с населением в зоне обслуживания до 1000 жителей - самая затратная в расчете на одну услугу. Финансирование превосходит расчетное по "модельному стандарту". В структуре себестоимости услуги затраты на коммунальные расходы и оплату труда непропорциональны объему услуг. Вместе с тем, количество услуг линейно зависит от вложений в фонды; реализация 2500 услуг осуществляется на основании ранее накопленного фонда; вложение каждого дополнительного рубля увеличивает количество оказанных услуг на 0,66.
Библиотеки для населения до 2000 жителей имеют себестоимость услуги свыше средней по району, но менее модельного стандарта. Положительный эффект заключается в виде снижения удельных затрат на увеличение количества оказанных услуг.
Библиотеки (от 2 000 человек) характеризуются низкой себестоимостью услуги и низкой читаемостью (количество книговыдач на 1 жителя). К значимым факторам, влияющим на эффективность работы библиотек, можно отнести обслуживаемое население и затраты на обновление фондов. Таким образом, обнаруживается в целом положительный эффект от масштаба при переходе к крупным библиотекам и высокое влияние наличия специального образования библиотечных специалистов.
При обслуживании менее 1 тыс. жителей расходы бюджета на содержание библиотеки неэффективны:
|
|
|
Причины:
- нет реальной востребованности в библиотечных услугах, обеспечивающей норматив;
- ФОТ расходуется неэффективно в связи с заниженным объемом выполняемых специалистом библиотечных услуг;
- в структуре себестоимости услуги велика доля коммунальных затрат, т.к. площади этих библиотек иногда больше "модельных" требований и не отличаются от более крупных по масштабу деятельности библиотек;
- обновляемость фондов библиотек минимальная;
- низкий уровень квалификации специалистов (50% - не имеют специального образования).
Следствия: средняя себестоимость затрат на библиотечную услугу в 4 раза превышает модельный уровень: анализ показал линейную зависимость между объемом услуг и вложенных в комплектование средств; По анализу эффективности на основе индикаторов качества библиотеки этой группы отнесены к неэффективным или малоэффективным.
Выводы: подлежат реструктуризации или замещению внестационарными формами.
При общем росте затрат на содержание библиотечной сети эффект от увеличения количества оказанных услуг приведет к снижению себестоимости одной услуги, а также снижению коммунальных платежей при внедрении форм внестационарного обслуживания.
Одним из условий эффективной работы библиотеки является предоставление качественных библиотечных и информационных услуг населению муниципального поселения (района, города). Качество библиотечной услуги - это степень полноты оперативности, точности и удобства предоставления услуг пользователю. Индикатор качества - это количественный показатель, используемый для оценки и сравнения эффективности работы библиотеки в выполнении поставленных задач по исполнению муниципального заказа на услугу. Данные индикаторы позволяют сравнивать деятельность библиотек, показывать степень результативности библиотеки, а, следовательно, и оказывать влияние на эффективное использование бюджетных средств.
Интегральный коэффициент (R) вычисляется по формуле:
|
|
|
R = K1 × Z1 + K2 × Z2 + K3 × Z3 + K4 × Z4 + K5 × Z5, (1)
где
K1 - охват населения библиотечными услугами,
K2 - соответствие режима работы "Модельному стандарту",
K3 - использование фонда,
K4 - оперативность предоставления информации,
K5 - доступность информации,
Z1-5 - вес.
R ≥ 8,5 - эффективная,
,5 ≥ R ≥ 7,5 - умеренно эффективная,
,5 ≥ R ≥ 6,0 - адекватная,
,0 ≥ R ≥ 5,0 - малоэффективная,
,0 ≥ R - неэффективная.
Единицей учета трудозатрат является выраженная через книговыдачу библиотечная услуга в объеме 15 минут рабочего времени специалиста. Общие подсчеты объемных показателей деятельности одного библиотекаря в год составляют 10-15 тыс. условных библиотечных единиц.
Учитывая разделение труда, в библиотеках вводится прогрессивная шкала трудозатрат в зависимости от объема услуг и шкалы сотрудников. Это является основанием для расчета штатного расписания библиотеки, плана работы на предоставление услуг - муниципального заказа и его бюджетного обеспечения. Последнее должно учитывать реальные потребности населения в библиотечном обслуживании и качество предоставляемых услуг.
Учитывая, что объем предоставленных услуг, зависит от уровня обновления фонда, норматив деятельности библиотеки и библиотекаря увязаны объемными показателями.
В ходе исследования были предложены методики по расчету штата библиотек, по разработке должностных инструкций специалистов муниципальных библиотек. Это обусловлено тем, что эффективность деятельности библиотек во многом зависит от рациональной организации труда библиотекаря, четкой регламентации должностных обязанностей, контроля за объемными показателями их деятельности, исполнительской дисциплины выполнения технологических процессов.
Основные причины - неоптимальная библиотечная сеть и отсутствие обоснованной методики формирования бюджета.
Библиотечная сеть включала значительное количество библиотек с малой зоной обслуживания. Существует три причины высокой себестоимости услуг данных учреждений:
- низкая востребованность услуг населением;
- недостаточное комплектование;
- высокая стоимость содержания помещений.
Отсутствие методики финансирования привело к формированию несбалансированного бюджета, в котором фактическая возможность реализации услуг библиотеками ограничена одной из статей. Исследование показало, что снижение затрат на комплектование фондов является главным фактором, который снижает количество фактически оказанных услуг. Прочие статьи при этом позволяют по отдельным библиотекам добиться более высоких результатов работы и увеличить совокупный результат.
|
|
|
Рисунок 2 - Методика эффективного бюджетирования
Следствие:
- в сети остаются "модельные" библиотеки с набором внестационарных форм обслуживания;
- обновление информационных ресурсов ведет к росту спроса и объема предоставляемых услуг;
- снижается себестоимость услуги;
- объемные показатели труда специалиста равны (или выше) нормы;
- уменьшается доля коммунальных затрат в структуре себестоимости услуги;
- администрация библиотеки максимально заинтересована в эффективной работе на итоговый результат (выполнение муниципального заказа);
- поэтапно повышается эффективность деятельности библиотек на основе индикаторов качества.
Бюджет публичных библиотек муниципального образования формируется на основе нормативной модельной сети библиотечных учреждений и нормативов по обеспечению услуг. Объектом сети является публичная библиотека.
Объем финансирования оформляется в виде муниципального заказа на оказание библиотечных услуг. Объем муниципального заказа определяется как фактическое количество оказанных услуг в предыдущем периоде (средний показатель за три года).
Местный бюджет > Муниципальный заказ на библиотечные услуги > Библиотека > Бюджет библиотеки.
Для учета различий в деятельности библиотек используются поправочные коэффициенты:
- коэффициент масштаба;
- коэффициент сети;
- сельский коэффициент.
В бюджете обязательно предусматриваются формы внестационарного предоставления библиотечных услуг.
Бюджет базового учреждения определяется по формуле:
Ббаз = 12 × СТср × К1 × К2 × К3 + 200 × СТср, (2)
где
- количество месяцев в году,
СТср - средняя месячная ставка библиотекаря (5300 руб. на 2011г.),
К1 - уральский коэффициент - 1,15,К2 - сельский коэффициент - 1,25,К3 - коэффициент дополнительных затрат, включает в себя начисления на ФОТ (0,35), текущие расходы (0,33) и резервные фонды на рост ставки (0,12). Коэффициент равен 1,8.
- необходимое количество новых документов,
СТср - средняя стоимость одного документа.
Коммунальные платежи и обслуживание зданий, в том числе ставки технических работников, дополнительно финансируются на основании соответствующих нормативов и тарифов. Предложенная Методика расчета бюджета библиотеки (объединения библиотек) обеспечивает условия для эффективной организации библиотечного труда, роста объема и качества предоставляемых населению услуг, снижения себестоимости услуги. В конечном итоге библиотечная отрасль экономически эффективно расходует каждый бюджетный рубль и выполняет свою социальную миссию.
В первой теоретической главе были рассмотрены особенности организации библиотечного облуживания, основные принципы организации библиотечного обслуживания населения, обоснование целесообразности передачи данной функции муниципалитетам.
|
|
|
