Підзаконні нормативно-правові акти як джерела земельного права

Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної Ради України. До них відносяться, наприклад, Постанови Верховної Ради «Про земельну реформу»[24] від 18 грудня 1990 року і «Про прискорення земельної реформи і приватизації землі»[25] від 13 березня 1992 року. Особливе місце серед них займає постанова від 05 березня 1998 року, якою були затверджені «Основні напрямки державної політики України у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки»[26]. Це комплексний концептуальний документ, що складається з преамбули і восьми розділів. Постанова окреслила основні проблеми у галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, а також визначила програму розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу країни, заходи для збалансованого використання й ефективного відновлення природних ресурсів. Для досягнення цієї мети було намічено цілу низку правових, економічних і екологічних заходів.

Вченими відзначається чітка тенденція до зниження питомої ваги постанов Верховної Ради в системі джерел земельного права, що обумовлено неможливістю реалізації норм останніх постанов як норм прямої дії[27].

Укази і розпорядження Президента України в системі джерел земельного права стосуються певних відносин або об'єктів. Укази і розпорядження глави держави обов'язкові для виконання на всій території країни. Як підзаконні акти вони не повинні суперечити Конституції і законам, а як елементи системи співпідпорядкованості норм - і один одному. Укази Президента поділяються на дві групи: звичайні і надзвичайні. До надзвичайних відносяться укази, що були прийняті Президентом відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Відповідно до Перехідних положень Президент протягом трьох років після набуття чинності Конституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради. Такий указ Президента вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопроект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою.

Більшість указів Президента, прийнятих після набуття чинності Конституцією, є надзвичайними. Їх прийняття дало можливість прискорити здійснення земельних перетворень і формування ринкових інститутів у сфері використання земель. У той же час загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства, яка була викликана відсутністю в чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Низка указів не відповідала законам, а деякі з них прямо суперечили чинному законодавству. Правомочності Президента на видання надзвичайних указів минули 28 червня 1999 року.

Звичайні укази приймаються у відповідності зі ст. 106 Конституції. До їх числа відносяться Укази «Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню» від 29 грудня 1993 року[28], «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 року[29], «Про невідкладні заходи щодо реформування аграрного сектора економіки» від 08 грудня 1999 року[30] й інші.

Розпорядження Президента, які стосуються регулювання питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, відповідно до розпорядження Президента від 17 лютого 1996 «Про Національну програму охорони земель на 1996-2005 роки»[31] була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої стало створення умов для раціонального використання земель, відтворення родючості ґрунтів і впровадження екологічно збалансованого землекористування.

Основна роль у конкретизації законів і основний обсяг земельно-правових норм міститься в численних постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України, що є вищим органом у системі органів державної виконавчої влади. Згідно ст. 117 Конституції Уряд приймає нормативно-правові акти на підставі й у виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Звичайно постанови Кабінету Міністрів приймаються у виконання прямої вказівки, що міститься в законі, постанові Верховної Ради або указі Президента. Вказані повноваження засновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може створювати норму права лише в рамках делегованої нормотворчості, коли необхідність прийняття урядової постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого ієрархічного рівня[32]. Так, наприклад, відповідно до пункту 4 Заключних положень Земельного кодексу Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 року прийняв постанову «Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної власності»[33], яким була забезпечена реалізація конституційних прав громад сіл, селищ і міст на землю в період до законодавчого врегулювання питань розмежування земель державної і комунальної власності. Уряд може також самостійно визначати потребу прийняття того чи іншого нормативного акта, необхідного для усунення прогалин у чинному законодавстві.

До таких актів відносяться, наприклад, постанови «Про порядок ведення державного земельного кадастру» від 12 січня 1993 року[34], «Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів» від 4 серпня 2000 року[35], «Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно» від 16 травня 2002 року[36] та інші. Особливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, правилах, інструкціях і порядках, які затверджуються даними постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські і контрольні функції в галузі використання і охорони земельних ресурсів. Дані акти повинні відповідати законам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не мають законної сили і не можуть вважатися джерелами земельного права. Нормативно-правові акти міністерств і інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання в межах відповідної галузі. У той же час акти спеціально уповноважених державних органів у галузі використання і охорони земель і інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних і юридичних осіб.

Головним центральним органом державної виконавчої влади у галузі використання і охорони земель у даний час є Державний комітет України по земельних ресурсах. Відповідно до постанови Верховної Ради «Про прискорення земельної реформи і приватизації землі» від 13 березня 1992 року[37]. Держкомзем наділений компетенцією видавати нормативні документи з питань реформування земельних відносин, що є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, власниками землі і землекористувачами незалежно від форм власності і відомчої належності. У межах своєї компетенції Держкомзем розробляє і затверджує інструкції, методики, правила й інші нормативні акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів відносяться, наприклад, накази «Про затвердження Порядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України» від 15 лютого 1993 року, «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 08 липня 1999 року[38] й інші.

Нормативно-правові акти в сфері регулювання земельних відносин із спеціальних питань можуть прийматися Держкомземом разом з Державним комітетом з будівництва та архітектури (Держбуд), Державними комітетами України по водному господарству і лісовому господарству (Держводгосп, Держкомлісгосп), Міністерством аграрної політики (Мінагрополітики) і іншими відомствами. Як приклад можна навести Наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрома, Держкомлісгоспу і Української академії аграрних наук від 29 серпня 1997 року «Про Порядок грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)»[39].

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання і охорони земель і інших природних ресурсів володіє Міністерство екології і природних ресурсів України. Дане міністерство реалізує державну політику у галузі екології, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядерної і радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств і інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президента «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств і інших органів державної виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 року і відповідним Положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів від 28 грудня 1992 року[40]. Відповідно незареєстровані акти міністерств і інших органів державної виконавчої влади не можуть служити джерелами земельного права.