Эволюция государственного строя России в начале XX века

Эволюция государственного строя России в начале XX века связано с тем, что в правящих кругах России в конце XX в. в острой борьбе между представителями различных течений вокруг вопроса ориентации внутриполитического курса сильным влиянием пользовались сторонники сохранения независимости существующих порядков. Император Николай II, вступивший на престол в 1894 году, разделял взгляды именно этой части сановников, считал самодержавие важнейшим гарантом благополучия империи и подданных, а его защиту – своим нравственно-религиозным долгом.

Лишь в пору революционного взрыва 1905-1907 гг. правящие круги пошли на сельские преобразования политического характера. Первостепенное значение приобретал вопрос об организации представительных структур общегосударственного масштаба. 18 февраля 1905 г. после долгих колебаний Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина. В этом акте царь заявил о своем намерении привлечь «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке Законодательных предположений» при условии сохранения «незыблемости основных законов империи», т.е. самодержавия. «Избранный отнаселения», таким образом, предполагалось наделить лишь совещательными правами. Разработанный под руководством А.Г. Булыгина проект образования соответствующего выборного органа (его было решено назвать Государственной думой) рассматривался в Совете министров, а затем на специальном совещании высших сановников под председательством Николая II. В итоги после долгих и острых дебатов Николай II 6 августа 1905г. утвердил Закон о Государственной думе («Учреждение Государственной думы») и «Положение о выборах в Государственную думу». Согласно Закону о Думе последняя получила внешние атрибуты парламента. Однако при этом она надеялась по существу лишь совещательными правами. От участия в выборах депутатов отстранялись весьма широкие слои населения-женщины, военнослужащие, учащиеся, многие народы окраин. Лица, получившие избирательные права, распределялись по сословному и имущественному признаку по особым разрядам (куриям), для каждого из которых были установлены отдельные нормы представительства. Всего предполагалось создать три курии: землевладельческую, где преобладали дворяне, городскую (для крупных городских собственников) и крестьянскую. В губерниях образовывались губернские избирательские собрания, в работе которых участвовали представители соответствующих курий. Эти собрания должны были выбирать депутатов Думы, Т.О. население выбирало непосредственно не депутатов Думы, а лишь выборщиков.

Акты 6 августа 1905 г. не предотвратили дальнейшего обострения внутриполитической ситуации. Революционное движение продолжало развиваться по нарастающей. В октябре 1905 г. Всероссийская политическая стачка, парализовала всю жизнь страны. Булыгинский вариант создания думы был сорван.

В критические для власти дни Всероссийской стачки в роли спасителя монархии выступил председатель комитета министров СЮ. Витте-один из крупнейших деятелей последних десятилетий существования империи. В сложившейся ситуации СЮ. Витте считал необходимым провести в жизнь довольно широкую программу либеральных реформ, предусматривавшую, в частности, наделения Государственной думы не законосовещательными, а законодательными правами, т.е. ограничения власти монарха народными избранниками. Ставшие объектом острой борьбы в верхах планы Витте в конечном счете были в целом одобрены даровать населению гражданские свободы, а также предоставить Думе законодательные права. Манифест декларировал готовность монарха пересмотреть «Положение о выборах в Государственную думу» от 6 августа 1905 г. в целях расширения круга лиц, допущенных к участию в выборах депутатов.

Издание Манифеста 17 октября не привело немедленно к желаемому успокоению. Революция продолжалась. Вместе с тем появление Манифеста обусловило проведение ряда преобразований, заметно изменивших облик российской государственности. 12 декабря 1905 г. был обнародован царский указ, вносивший существенные коррективы в Законе 6 августа 1905 г. о выборах в Думу. Так, согласно указу создавалась еще одна курия-четвертая-рабочая, в дополнение к трем - землевладельческой, городской, крестьянской. Лишенные по прежнему Закону возможности посылать своих представителей в Государственную думу рабочие отныне такое право получили. Правда, рабочие, трудившиеся на мелких предприятиях (с числом занятых менее 50 человек), по-прежнему к участию в выборах не допускались.

20 февраля 1906 г. Николай II утвердил новое «Учреждение Государственной думы», в соответствии с которыми Дума надеялась законодательными правами. В тот же день император санкционировал акт о преобразовании Государственного Совета в еще одну (наряду с Думой) палату возникшего т.о. российского парламента. Существенно изменив саму организацию государственной власти, эти реформы сделали необходимой подготовку новых Основных Законов взамен старых, составленных еще при Николае I. После продолжительных обсуждений в верхах в самый канун созыва I-Государственной думы 23 апреля 1906 г. Николай II одобрил новый текст Основных Законов, появление которых стало завершающим звеном в цепи государственных преобразований 1905-1906 гг. Упомянутые акты сохранили за монархом чрезвычайно широкие полномочия. Правда, Законодательную власть император отныне должен был делить с Думой и Государственным советом. В принципе никакой новый Закон не мог вступить в силу без согласия обеих палат российского парламента. В этой связи, если в прежних основных Законах царь характеризовался как «монарх самодержавный и неограниченный», то в новых - его власть определялась

как лишь самодержавная.

Власть управления, однако, по-прежнему принадлежала во всей полноте императору. Он мог издавать в соответствии с Законами указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления». Царь являлся верховным руководителем «всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами, ему предоставлялось право объявления войны и заключения мира, равно как и вообще заключения любых международных соглашений. Императору принадлежало и верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российскими государствами». Распоряжениями монарха те или иные местности могли объявляется на военном или на военном или исключительном положении. Правительство зависело только от императора. Председатель Совета министров и министра назначались и смещались со своих постов по решению царя, без какого-либо участия парламента. Император обладал правом абсолютного вето и без его санкции никакой закон не вступил в силу. Царь мог своими указами проводить в жизнь меры, имевшие по существу Законодательный характер. В перерывах между сессиями Государственной думы (а она созывалась и распускалась монархом) царь в случае чрезвычайных обстоятельств имел право издавать по представлению правительства те или иные Законодательные акты с последующим внесением их на одобрение в парламент.

Возможность Государственной думы в смысле влияния на законодательный процесс в этой связи оказывались весьма ограниченными. Правило, в соответствии с которыми ни один закон не мог вступить в силу без согласия Государственной думы и в теории и на практике имело немало исключений. Поскольку председатель Совета министров и министры зависели лишь от императора и отвечали за свои действия перед ним одним, поскольку и способность Думы контролировать исполнительную власть была невелика. Значение предоставленного депутатам права законодательной инициативы уменьшалась в силу того, что с почином пересмотра Основных Законов мог выступить только царь.

Государственный совет, превратившийся, как указывалось, после его реформы в 1906 г. во вторую палату российского парламента, получил права, тождественного совета и лишь в этом случае они поступали на утверждение к императору. Правящие круги рассматривали Государственный совет как своеобразный противовес Думе, призванный парализовать нежелательные для монарха и высшей бюрократии думские инициативы. Зафиксированный в новом законе о государственном совете порядок формирования второй палаты парламента обеспечивал абсолютное преобладание там консервативных, безусловно преданных самодержавию фигур. Известной уступкой «духу времени» явилось введение в состав Государственного совета наряду с «членами по высочайшему назначению» также и «членов по выборам». Число членов Совета, назначаемых императором, не должно было превышать число «членов по выборам», которые посылались в Государственный совет губернскими земскими собраниями, губернскими дворянскими обществами, торгово-промышленными организациями, Православной церковью в лице Синода, Академией наук и университетами. Представляя общественные верхи (главный образом-дворян-ство). Государственный совет впоследствии успешно играл оплота наиболее консервативных сил, торпедируя мало-мальски либеральные думские и даже правительственные законопроекты. Утвержденные Николаем II Основные Законы, акт о Государственном Совете в целом действовали вплоть до самой Февральской революции. Однако они подверглись изменениям.

I Государственная дума оказывалась слишком оппозиционной и, начав свою деятельность 27 апреля 1906 г., уже 8 июля 1906 г. была распущена, столь же не утешительным для власти результатами обернулась и избирательная компания во главе II Государственную думу, также организованная согласно установленным в декабре 1905 г., правилам. Приступив к работе в феврале 1907 г., эта Дума вскоре повторила судьбу своей предшественницы и 3 июня 1907 г. была распущена. Одновременно император утвердил без санкции Думы и Государственного Совета (т. е. в нарушение Основных Законов 1906 г.) новое «Положение о выборах в Государственную думу», существенно расширившее возможности землевладельцев (т.е. прежде всего- помещиков) и крупных городских собственников влиять на процедуры избрания депутатов. Согласно третьеиюньскому Закону в 1907 г. были организованы выборы в Ill-Государственную думу, а в 1912 г. в IV-Думу, проработавшую до Февральской революции.

Создание Государственной думы, реформа Государственного Совета стали наиболее осязаемым показателем начала нового этапа в эволюции российской государственности к правому строю.

Проведенные в период революции 1905 г. была предпринята очередная попытка решить проблему объединения деятельности отдельных ведомств с помощью реформы Совета министров, превращения его в орган, напоминающий кабинеты министров в конституционных государствах и призванный играть под непосредственном руководством особого должностного лица-председателя Совета министров (премьера) роль официального правительства страны.

По мере того как революционное движение набирало силу, ведомственная разобщенность, всегда негативно отражавшаяся на ходе государственного управления становилось все более нетерпимой и опасной для власти. Предстоящий созыв Государственной думы особенно усиливал потребность в «объединении» министров. С другой стороны, сохранение прежних порядков, при которых непосредственное руководство деятельностью глав ведомств осуществлял лично царь, создавало в новых условиях немалые неудобства. Это требовало реформы кабинета Министров-создание кабинета во главе с премьером, что должно было способствовать дальнейшему усилению влияния высшей бюрократии на принимаемые императором решения с целью ослабления зависимости хода государственных дел от личных качеств носителя верховной власти.

Подготовка реформы Совета министров по существу началась в январе 1905 г. и вопрос о путях объединения деятельности ведомств стал объектом острых дискуссий в верхах. В конце 19 октября 1905 г. Николай II подписал указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министров и главных управлений», реорганизовавший Совет министров и превративший его постоянно действующий высший орган, в правительство империи. Впервые в истории российской государственности учреждалась должность главы правительства – председатель Совета министров. Важнейшей задачей реформированного Совета стало «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как Законодательства, так и высшего государственного управления»; полномочия отдельных министров подвергались известным ограничениям в пользу кабинета в целом и премьера. После ликвидации в апреле 1906 г. Кабинета министров дела, которые прежде рассматривались в этом учреждении, в основном перешли в компетенцию Совета министров. В целом же важнейшие положения указа от 19 октября 1905 г. определявшие состав, функции и организацию работы

Совета министров, сохраняли силу вплоть до Февральской революции.

ЛЕКЦИЯ № 8