 |
Теорий территориального управления
|
|
|
|
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.
Рассмотрим подробнее основные теоретические концепции. Теории местного самоуправления носят эволюционный характер, последующие учитывают основные положения разработанных ранее.
Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).
В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и должна была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права в этой области.
Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.
|
|
|
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
2) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;
3) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
4) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;
5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Однако на практике такой подход не имел успеха по следующим причинам.
В рамках теории свободной общины размывается, не находит четкого определения объект местного самоуправления. Так, первоначально самоуправляющаяся единица — это сельская или городская община, пользующаяся самостоятельностью в заведовании своими делами. Люди сами распоряжались своей судьбой в пределах небольшой территории. Они сами себя обеспечивали всем необходимым и своими силами защищались от посягательств извне. Возведение в самоуправляющиеся единицы более крупных территориальных областей было очевидно делом государственной власти. В этих условиях нелогично отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц, ссылаясь на их естественный характер, как и отрицать иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин — это не соответствовало действительному положению вещей.
При наличии государства в обществе община не может быть абсолютно свободной. История становления и развития общины на Руси подтверждает данный вывод: славянская община нуждалась в государстве и создала его для обеспечения защиты от внешнего неприятеля, для развития экономических связей и т. д.
|
|
|
На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления).
Как и прежняя, эта теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами.
Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории, самоуправление — это заведование делами местного хозяйства.
Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения; в то время как принадлежность к самоуправляющимся территориальным единицам и подчинение их органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.
Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось также, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Эти вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, разработанная выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
|
|
|
Согласно этой теории:
1) самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления;
2) источником всех полномочий в области местного самоуправления является государственная власть, именно она наделяет ими органы местного самоуправления;
3) в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Однако передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, что такой подход позволяет обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении государственные чиновники по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны; а потому при решении местных вопросов лишены инициативы и самостоятельности.
В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).
Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
|
|
|
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIX веке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и др., легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.
Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.
Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные
органы должны действовать как инструмент государственной администрации, поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.
В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.
Наряду с перечисленными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции. Эти концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Она рассматривается как один из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое.
|
|
|
