 |
Основные модели территориального управления
|
|
|
|
При характеристике организации муниципального управления в зарубежных странах следует учитывать, что специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой.
В мировой практике принято различать англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую модели местного управления.
Эта классификация базируется на взаимоотношениях местных органов между собой и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и многих других странах, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно, в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т. е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.
Кроме того, для этой модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства. В этой системе контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем: через центральные министерства и через суд.
Континентальная модель местного самоуправления принята в большинстве стран мира: Европа, Латинская Америка, Ближний Восток, франкоязычная Африка. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. На местном уровне работают специальные уполномоченные правительства, которые осуществляют контроль за органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
|
|
|
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера. Местное самоуправление в ряде стран (Германия, Австрия, Япония и др.) сходно с обеими моделями и обладает при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о смешанных формах управления на местах.
Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которая в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных — чаще к компетенции субъектов федерации.
Страны современного мира имеют следующую систему административно-территориального деления: двухзвенную (Япония, Финляндия, Дания), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия) и пятизвенную (Франция).
Местное самоуправление формируется, как правило, в низовом звене — город, район, поселок.
Соотношение различных форм местного самоуправления в рамках отдельных административно — территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, её политическим режимом и правовой системой.
Правовую основу местных органов составляют Конституции, нормативные акты, издаваемые центральными законодательными органами, а в федеративных государствах — представительными органами субъектов федерации.
|
|
|
Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов на период от двух до шести лет. Представительный орган может создаваться в форме совета, собрания, ассамблеи и т. д.
Помимо выборных органов, частью системы местного самоуправления являются исполнительные органы, которые могут формироваться в виде коллегиального органа общей компетенции (исполнительный аппарат), так и в виде единоличного (мэр, бургомистр и т. д.).
Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах.
Во многих странах местные представительные органы избирают единоличные исполнительные органы в лице мэра, бургомистра, майора и т. д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания), коллегиальные исполнительные органы в виде магистрата в отдельных землях Германии и джуты в Италии.
В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов. В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно — территориальных образований (губернаторы, мэры, старосты), в США —мэры крупных городов. В Бельгии и Голландии исполнительный орган (мэр, бургомистр) назначаются главой государства по предложению соответствующего муниципального совета.
Для стран континентального права очень весома роль назначаемых сверху представителей центральной власти. В этих странах прямое государственное управление может функционировать не только на региональном уровне, но и во всех административно-территориальных единицах, что позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении и подчинить в необходимой мере деятельность местных органов общенациональным интересам.
Но как показывает практика, не всегда четко можно разграничить функции прямого государственного управления и исполнительных органов местного самоуправления, поэтому во многих странах наблюдаются тенденции к отделению государственной администрации от местной.
|
|
|
Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а в федеративных государствах — актами субъектов федерации.
Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово — экономические полномочия, главными из которых являются принятие местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
К обязательным полномочиям местных исполнительных органов относятся: коммунальное обслуживание населения, водоснабжение и канализация, развитие транспорта, здравоохранение и образование, охрана общественного порядка с распоряжением местными полицейскими силами, содержание и уборка дорог и улиц, строительство школ, больниц, жилья для бедных и инвалидов и т. д.
В настоящее время в промышленно развитых странах идет процесс перестройки взаимоотношений между центром, регионами и местными органами власти. Многие правительства проводят политику децентрализации государственного управления, предоставляя местным органам автономию в решении широкого круга вопросов.
Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы).
Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положения о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление; защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.
Литература
1. Муниципальный менеджмент. Под ред. Т.Г. Морозовой. Москва.: ЮНИТИ, 1997
2. Муниципальный менеджмент (учебное пособие). Под ред. С.К. Курманбаева. Алматы: Экономика, 2000
3. Функционирование местных органов государственной власти Республики Казахстан: законодательные основы и научно – методические рекомендации. Астана. Академия государственной службы при Президенте РК. 2004.– 400 с.
|
|
|
