 |
Наука государственного управления в XVII-XVIII вв.
|
|
|
|
Становление отрасли знаний о государственном управлении.
По мнению большинства современных отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к началу XIX в., концу XIX – началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.
Наука государственного управления в XVII-XVIII вв.
Думается, что административная наука появилась не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.
Камерализм как учение о государственном управлении возник в Европе в XVI-XVII в.в. и представлял собой совокупность знаний, необходимых для управления княжеским и королевским имуществом. Так называемым «камерам» были поручены не только управленческие, но также и некоторые полицейские и даже судебные дела, а также руководство сборами податей и налогов. Организация управления домена короля расширялась и приспосабливалась к управлению королевством, «домашние» службы преобразовывались в высшие государственные посты и учреждения, а камерализм приобрел значение науки об управлении государством – «полиции».
|
|
|
Философско-идеологической основой камерализма XVII – XVIII вв. являлась господствующая в тот период концепция «полицейского государства», согласно которой целью государственного управления являлось достижение «общего блага». При этом государство неограниченно использовало монополию на обеспечение всеобщего благоденствия. Область «полиции» – государственного управления - распространялась на все сферы человеческой жизнедеятельности. Государство брало на себя заботу об устройстве городов и развитии промышленности, народонаселении и общественной безопасности, духовном и физическом здоровье подданных, о рыболовстве и проституции, строительстве дорог и внешнем виде экипажей. «Народу, как больному ребенку, нужно указать, что он должен есть и пить»[1], - так, в частности, прусский монарх Фридрих II понимал задачи государства.
В учении камералистов были сформулированы основные принципы организации государственного аппарата и способы «разумного» использования государственных средств для достижения цели – обеспечения благосостояния общества. Камералистская концепция рациональной администрации предполагала строго функциональный принцип построения структуры центрального аппарата, коллегиальность внутренней организации органов управления, четкую регламентацию и специализацию управленческого труда служащих. Принципы организации и функционирования администрации подлежали фиксации в виде регламентов, уставов и инструкций. Пределы функций и полномочий каждого органа, обязанности каждого чиновника, особенности делопроизводства должны были быть документально зафиксированы и регламентированы[2].
|
|
|
Принципы рационального управления, предложенные этим учением, были реализованы в организации систем государственного управления стран Западной Европы в XVII веке. Петр I также попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 – 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации[3]. Так, учрежденная Петром система коллегий – центральных органов управления – представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел – коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.
Постепенно накопившиеся практические знания в области управления лишь в XVIII веке были оформлены в научную дисциплину. Именно в начале XVIII века были написаны первые трактаты о «полиции», а в университетах Европы появились кафедры камеральных наук. И все же идеи камерализма в большей степени отразились в практике государственного управления, нежели в литературе[4]. Но даже дошедшие до нас сочинения о науке «полиции» не преподносят читателю некую теорию администрирования. Напротив, их авторы стремились, во-первых, обобщить имеющийся исторический опыт в какой-либо области управления и хозяйственной деятельности, во-вторых, сформулировать принципы, правила и даже советы, ориентированные на практику, в-третьих, систематизировать законодательство, относящееся к рассматриваемой деятельности.
|
|
|
По мнению исследователей, сочинением, положившим начало развитию административной науки во Франции, является «Трактат о полиции» Николя Деламаре (1639-1723). Его автор долгое время состоял на королевской службе в Париже, а также в качестве правительственного комиссара в нескольких провинциях.
Историки понятия полиции достаточно единодушно ссылаются на некоторые классические труды, которые часто говорят нам столько же или больше об идее полиции, нежели о фактическом ее функционировании. История идей сама по себе тоже, впрочем, бывает поучительной. Так, например, чуть ли не всякий историк цитирует классический «Трактат о полиции» Николя Деламара, первый том которого был опубликован в 1705 г. Слово «полиция», говорит Деламар, происходит от греческого «полития», а оно, в свою очередь, от изначального «полис».
Понятие «полиция», пишет Деламаре, весьма многозначно. Античные философы и юристы использовали этот термин для обозначения «публичного строя» каждого города[5]. Однако со временем смысловое значение слова «полиция» существенно изменилось. Деламаре проанализировал различные определения полиции, встречавшиеся в сочинениях его соотечественников. Все эти определения основаны на правовом признаке. Наиболее точным, с точки зрения Деламаре, являлось определение, данное Луазо: «Это право, регулирующее службу в интересах общего блага». Представление Деламаре о сущности полиции принципиально близко к трактовке Луазо.
В своем трактате Деламаре намеревался изложить все законы, касающиеся различных «целей» полиции: достижения благополучия души, тела и материального благосостояния (fortune)[6]. В соответствии с этим планом, в трактат Деламаре должны были войти двенадцать книг, посвященных полиции религии, нравов, здоровья, продовольствия, путей сообщения, общественного спокойствия, науки и искусства, коммерции, промышленности и ремесел, призрения бедных. Сочинение Деламаре отличается от трудов предшественников и даже последователей монументальностью и размахом, подробностью изложения каждого из разделов. Идет ли речь о здравоохранении, о торговле или выращивании зерна и производстве хлеба, автор начинает с описания законов и учреждений древних египтян, греков, римлян и средневековой Франции. Далее приводится подробное изложение действующего французского законодательства и состава административных органов отраслей. Таким образом, «Трактат о полиции» Деламаре представляет собой описание правовых и технологических аспектов «полиции» как некоего обобщенного вида государственной деятельности. Однако в трактате Деламаре мы не найдем ключевого понятия «администрации», так же, как и обособления управления от прочих видов государственного воздействия.
|
|
|
Несколько десятилетий спустя после публикации трактата Деламаре появились первые сочинения, в которых администрация представляла собой уже самостоятельный объект исследования. Очевидно, одной из причин обособления деятельности органов исполнительной власти и государственного управления в качестве объекта научных изысканий стало распространение концепции разделения властей, сформулированной Дж.Локком и развитой Ш.Монтескье.
Несомненно, следы сильнейшего влияния доктрины разделения властей несет на себе сочинение немецкого ученого Иоганн-Генриха Готлиба Юсти. И-Г.Г.Юсти (1717-1771) – профессор университета г.Геттингена, в период с 1758 по 1764 г. опубликовал ряд работ об экономике, денежном обращении, промышленном управлении, государственных финансах. Среди них особое место занимает трактат “Основные начала полицейской науки” (1756), известный в России в переводе Ивана Богаевского под названием “Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния” (1772-1778, в 4-х томах).
Рассматривая государство как союз “многих частных поколений”[7], Юсти понимает под термином «благочиние» (или «полиция») «такое знание, с помощью которого внутренние распоряжения державы так устрояются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом»[8]. При этом он отмечает существование трех трактовок этого понятия: как системы органов, которые и обеспечивают «государственное благочиние», в более «обширном смысле» - как совокупность «употребляемых» с этой целью «мер и распоряжений»,[9], а также в «теснейшем значении» – как управление городов. Юсти выбрал в качестве объекта исследования «благочиние» в широком смысле – всю систему органов, мероприятий и средств, используемых государством для достижения всеобщего блага.
Помимо описания средств и методов достижения общественного благополучия и безопасности в сферах управления “недвижимым имением” – землей, “движимым имением” и “нравственным состоянием подданных”, традиционного для камеральных наук, в сочинениях Юсти представлена общая характеристика организации государственного аппарата, необходимого для реализации определенных целей.
|
|
|
Юсти отмечает, что выявленные им принципы организации государственного управления «можно применять ко всем государствам», так как «сии коренные положения почерпаются из предмета гражданских устроений, который во всех государствах одинаков и состоит в общем благополучии»[10]. Основными условиями достижения всеобщего блага являются, по мнению Юсти, «мудрое законодательство в делах до благочиния касающихся», «наблюдение» за исполнением «благоустройственных законов» и, наконец, соответствующая организация системы управления – «благоучрежденное правление и производство касающихся до благочиния государственного дел посредством надобных на такой конец верховных и других правительств и служителей». Таким образом, Юсти основывался на разделении законодательной, контрольно-судебной и управленческой сфер государственной деятельности. Особое значение для нас представляет анализ системы административного управления, представленный в трактате. Выявленные Юсти принципы ее организации немногочисленны и относятся, в основном, к центральному уровню управления.
«Все внутренние государственные дела …должно управлять в одном верховном правительстве». «Сие верховное правительство надлежало бы разделить на пять ведомств, к коим можно бы присовокупить и шестое, буде горные работы в государстве довольно обширны. Ведомства же сии надлежало бы разделить не по частям государства, но единственно по различию дел, как то: первое ведомство для дел, касающихся благочиния, второе для управления государственных доходов и расходов, третье для торговых дел, четвертое для военных, пятое для верховного смотрения за произвождением судов и расправ, и шестое для горных и монетных дел»[11].«Дабы главное благоустройственное правление, которое бы состояло из четырех или пяти ведомств или отделений, … удовлетворяло бы в самом деле великому своему предмету, то надобно, чтобы в оном происходили для совещаний двоякие присутствия, сиречь общие и частные в каждом ведомстве»[12].
Таким образом, принципы организации государственного управления предполагают: единство формирования правительственной политики, отраслевую структуру центральных органов власти и коллегиальный порядок их формирования и деятельности. Их состав традиционен для камерализма, однако, особую важность для нас представляет то, что Юсти посвятил их анализу отдельную главу своего сочинения.
В 1780 - 1788 гг. во Франции были опубликованы семь томов «Словаря судебных решений», составленного лейтенантом полиции французского города Лиона Антуаном Франсуа Прос де Руайе (1729-1784). Форма алфавитного справочника не помешала его автору превратить словарь в научное сочинение, поскольку каждое из понятий не только сопровождается соответствующими описаниями решений, но и пространными теоретическими объяснениями. Особого внимания заслуживают две статьи словаря, посвященные определению слов «администрация», или «управление» (administration), и «управляющий» (administrateur). Каждая из них представляет собой “небольшой трактат в сотню страниц”[13].
Одной из особенностей сочинения Прос де Руайе является не свойственный его предшественникам-юристам управленческий подход к определению и характеристике сущности администрации. Автор поставил перед собой задачу рассмотреть различные типы организации государственного управления, их зависимость от целей «публичных нужд», выявить принципы функционирования административных систем. С точки зрения Прос де Руайе, государственное управление представляет собой сложную систему, объединяющую несколько «второстепенных администраций». «Общую», «высшую» администрацию (очевидно, автор имел в виду правительство) Прос де Руайе оставил за пределами своего исследования. Прос де Руайе - лейтенант полиции города Лиона, более знакомый с проблемами муниципального управления, ограничил область своего анализа именно «особенными», низшими администрациями. Именно основываясь на опыте администрирования в рамках небольшого города, автор сформулировал ряд принципов управленческой деятельности. Состав этих принципов (регламентация всех видов деятельности, предварительная канцелярская подготовка дел, контроль расходования финансовых средств) весьма элементарен. Однако сама попытка определить некоторые общие нормы управленческого труда имеет для нас особое значение. Именно «логическое построение принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления, составляет предмет особой дисциплины»[14]. Эту дисциплину Прос де Руайе, не колеблясь, называет наукой – «наукой Администрации». Важность и сложность предмета административной науки обусловливает, по мнению Прос де Руайе, необходимость создания специальных школ – «школ управления». Нет сомнений в том, что Прос де Руайе был первым, кто признал существование науки государственного управления, и в этом состоит его величайшая заслуга.
XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. Административные реформы в Германии Фридриха Вильгельма I, во Франции накануне революции создавали основу для дальнейшего формирования современной бюрократической организации. Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации. Один из ярких примеров совмещения реформаторских усилий и научных исследований в этой области – вышедшее в 1784 году сочинение «Об администрации финансов во Франции». Его автор, министр финансов правительства Людовика XVI Некер, осуществил ряд крупных реформ финансового управления в государстве. Тем не менее, сочинение Некера содержит не только изложение принципов организации финансовых институтов. В нем представлены некоторые общие соображения, касающиеся путей рационализации административного управления – организации документооборота, сбора и хранения информации, в частности – рассуждения о необходимости создания системы статистических бюро[15].
Итак, первый период развития науки о государственном управлении имел огромное значение для ее дальнейшей эволюции. Начав с попыток обобщения опыта организации управления королевским доменом, два века спустя человечество пришло к мысли о необходимости существования особой административной науки. Вместе с тем, наука о государственном управлении XVII - XVIII вв. имела некоторые характерные черты, обусловленные состоянием правовой среды деятельности администрации. Напомню, что совокупность знаний о государственном управлении носила название «полицейской науки», свидетельствующее о «преобладающем значении полицейского начала в управлении»[16], об отсутствии правового ограничения сферы административной деятельности. Законодательство европейских государств не определяло границ допустимого государственного вторжения в деятельность человека и институтов гражданского общества. Следовательно, предметная область полицейской науки была столь же широка, как и сфера управленческой деятельности государства. «Интересы просвещения, нравственности, эстетического и вообще духовного развития, с одной стороны; процветание земледелия, промышленности, торговли, развитие путей и средств сообщения, как необходимых условий материального прогресса – с другой», – все это входило в круг изучения науки полиции. Многообразие и широта направлений исследования способствовали тому, что наука полиции стала своего рода семенем, из которого развились впоследствии не только административные науки, но также и политическая экономия и другие экономические и финансовые дисциплины.
|
|
|
