Наука государственного управления в XIX веке.

Распространение в послереволюционной Европе начала XIX века либеральных философско-правовых и экономических учений, концепций И.Канта, А.Смита, проповедовавших идеи «правового государства» и свободы частной экономической деятельности, представляло собой один из важнейших факторов, повлиявших как на изменение форм и методов государственного управления, так и на развитие административной науки. «Полицейское государство все более и более теряло почву под ногами и, наконец, перестало существовать»[17]. Прежняя идеология, основанная на убеждении, что государство является единственной силой, способной обеспечить нравственное и физическое благополучие общества и каждого человека, сменилась концепцией правового государства. Эта концепция предполагала ограничение сферы государственного вмешательства правовыми пределами, в частности, границей неотъемлемых прав человека.

В 1832 году вышло в свет сочинение немецкого юриста Роберта фон Моля «Наука полиции по началам правового государства». Моль одним из первых предпринял попытку рассмотреть управленческую деятельность государства на основе новой правовой доктрины. Задача государства, полагал Моль, «состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы дать возможность» как отдельному человеку, так и общественным институтам «развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом»[18]. Таким образом, не облагодетельствование народа в ущерб его свободе, не вторжение государства в жизнь человека ради его собственного благополучия, а лишь создание условий для самостоятельного приобретения материальных и духовных благ, «защита и помощь» - в этом должна была состоять цель государственного управления. Государство может применять управленческое воздействие только в том случае, если ни отдельное лицо, ни «дозволенный союз отдельных лиц» не в состоянии устранить препятствия, «которые заграждают путь всестороннему разумному развитию человеческих сил»[19], - писал Моль. «Полиция … должна ограничиться необходимым, … она не должна управлять слишком много», - в этом состоит один из основных принципов государственного управления в «юридическом» или правовом государстве.

Идеи Моля получили дальнейшее развитие в трудах профессора Венского университета Лоренца Штейна (1815 – 1890). Его наиболее известное сочинение «Учение о государственном управлении» в восьми томах было опубликовано в Штутгарте в 1866-1884 гг[20]. Главная заслуга Штейна состоит в том, что он впервые четко и ясно развел смешиваемые ранее понятия управления и права управления (административного права). Точнее сказать, административное право не существовало прежде в качестве особой дисциплины и науки, поскольку не было оснований его развития на практике. Государственная администрация полицейского государства не была сдерживаема никаким правом. Правовые и конституционные реформы в европейских государствах первой половины XIX века создали некоторые юридические и политические гарантии ограничения свободного административного усмотрения. Однако, писал Штейн,

«для нас в существе дела прошла эпоха построения конституций, забот о государственном устройстве», «центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении». «Одна из величайших задач ближайшего будущего заключается, по-видимому, в том, чтобы не только выработать это управление, но и сделать его с его принципами и с целым его содержанием присущей, постоянно живой частью общественной жизни». «Поэтому мы утверждаем, что вовсе нельзя назвать настоящим политическим образованием то образование, в котором учению об управлении не отведено такого же места, как и учению о государственном устройстве. Да, мы утверждаем, что учение об управлении служит пандектами наук о государстве»[21].

Таким образом, Штейн разводит понятия административного права и управления, но, вместе с тем, подчеркивает их взаимосвязь как элементов одной системы. Следует особо отметить, что Штейн, задолго до появления теории систем, фактически применил методологию системного анализа.

«Часть получает свою сущность и свой смысл благодаря целому. Это целое и есть живое государство. Поэтому институции административного права необходимо должны воспринять в себя первые элементы учения о государстве, чтобы таким образом удовлетворить первому условию правильного понимания, которое возможно только тогда, когда относительно каждого пункта учения об управлении живо осознается органическая связь его с целым государственной жизни. Вместе с тем разовьется истина и того положения, что, в конце концов, доказательство правильности единичного, отдельного заключается не в нем, а в связи его с целым»[22].

Составной частью учения об управлении, полагал Штейн, является учение об исполнительной власти, поскольку последняя представляет собой «самостоятельно проявляющуюся, снабженную собственным организмом и собственным правом деятельность государства, содержание которой заключается именно в управлении»[23]. Само же государственное управление реализуется в трех областях («отраслях»), которым соответствуют особые группы органов. К первой относятся органы, осуществляющие государственную волю в отношении других государств, ко второй – органы реализации функции регулирования хозяйственной жизни, гражданского и уголовного права, а к третьей – органы осуществления функции так называемого внутреннего управления. Система внутреннего управления, подробно описанная Штейном, включала регулирование народонаселения, заботу о здоровье граждан, образовании, горном деле, лесном деле и строительстве путей сообщения, призрении и общественном страховании и т.д. Именно организации внутреннего управления Штейн уделил особое внимание, поскольку «внутреннее управление … представляет собой совокупность тех сторон государственной деятельности, которая доставляет отдельному человеку условия для его индивидуального развития, но не достижимые его собственной энергией и умом». «Граница для задачи государства в его внутреннем управлении определяется тем, что общение отнюдь не должно подавать отдельному человеку того, что он может приобрести своею собственною силою; управление должно давать не личное развитие, духовное, физическое, хозяйственное и социальное, а только условия для них. Всякое управление, которое дает больше, извращает прогресс народа; всякое, которое дает меньше, препятствует ему»[24]. Принцип ограничения государственного вмешательства, о котором писал ранее Моль, является одним из основных постулатов концепции правового государства.

Взаимоотношения государства и личности регулируются административным правом, определяющим «неприкосновенную границу» их «личного бытия». Вместе с тем, «наука права управления полагает право управления в обширном смысле как последствие и условие тех функций, которые мы называем управлением; следовательно, наука права управления не есть самостоятельная наука, а коррелят учения об управлении». «Ясно, что не может быть никакой особой юридической системы управления, но что его юридическая система тождественна и должна быть тождественна с его органической системой» [25].

Конкретное выражение принципов права управления в правовом государстве, по Штейну, заключается, прежде всего, в «абсолютном подчинении» деятельности исполнительной власти закону. Разумеется, органы исполнительной власти должны располагать возможностью самостоятельного издания административных распоряжений. Контроль законности административных распоряжений осуществляется посредством жалоб и иска в административный суд. Контроль административных судов, наряду с общей уголовной и гражданской ответственностью должностных лиц государственной службы рассматривался немецкими юристами как один из основных принципов правового государства.

Вторая половина XIX века – период становления и интенсивного развития науки административного права. Роберт Моль, Лоренц Штейн, так же, как и один из основоположников немецкой доктрины правового государства Рудольф Гнейст положили начало формированию этой отрасли права в Германии. Вместе с тем, административное право развивалось параллельно науке управления. В частности, Р.Моль и Л.Штейн, обозначив пределы и соотношение этих двух научных дисциплин, посвятили большую часть своих трудов именно исследованию теории государственного управления, технологическим и процессуальным аспектам управленческой деятельности. В плане описания технических сторон управления отдельными отраслями Моль и Штейн во многом следовали камеральной системе или системе науки полиции. Напротив, французская наука пошла по иному пути развития. Административное право стало приоритетной областью исследования, в то время как принципам государственного управления, методам и технологии администрирования не уделялось достаточного внимания.

Исследование администрации во французской правовой науке опиралось на постулаты теории разделения властей. Большинство французских юристов рассматривали исполнительную власть как совокупность двух особых ветвей – власти правительственной и административной. «Администрацию должно отличать от власти правительственной или политической. Правительственной власти или просто правительству принадлежит инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство … Администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки»[26], - так писал Макарель, один из родоначальников французской науки административного права (Курс административного права. 1844). Причем принцип обособления правительства и администрации приобрел значение аксиомы, постулата, столь же классического, как и утверждение «управлять – дело одного, судить – дело многих». Этот последний принцип, озвученный еще в 1800 году членом Государственного Совета Редерером, и предполагавший передачу решения спорных дел управления коллегиальным советам префектур, в течение всего века повторялся в каждом учебнике административного права[27].

Несмотря на то, что, по мнению Лоренца Штейна, наука об управлении (полиции), в отличие от административного права, не получила во Франции самостоятельного развития, французские юристы четко разделяли эти две отрасли знаний о государственном управлении.

«В самой администрации, - писал Эдуард Лаферрьер, один из наиболее авторитетных и известных французских административистов XIX века, - нужно отличать устройство, механизм, организацию установлений, взаимные отношения чиновников, наконец самую техническую сторону исполнения от тех отношений, в которые становится администрация к гражданам по поводу исполнения законов, от взаимных прав и обязанностей администрации и граждан. Эти последние и составляют собственно предмет административного права, от которой нужно отличать науку администрации; область последней гораздо шире и обнимает обе уже вышеупомянутые стороны администрации со включением общих ее принципов. А равно и посторонних сведений, необходимых настоящему администратору»[28].

Среди французской юридической литературы, посвященной исследованию систем государственного управления, особое место занимают «Административные очерки» Александра Франсуа Вивьена, впервые изданные в 1845 году. Прежде всего, структура этого сочинения значительно отличается от многочисленных курсов административного и публичного права. Точнее сказать, не административное право, а администрация, ее место в системе государственной власти, формы организации, методы и основные направления деятельности – составляет предмет исследования «Административных очерков».

Рассматривая администрацию в ее связи с другими формами проявления государственной власти – законодательной, судебной и политической, Вивьен, как и Макарель, обратил особое внимание на одну из наиболее дискуссионных проблем в юридической и политической науке XIX – начала XX вв.: проблему политико-административной дихотомии – соотношения политики и управления.

«Исполнительная власть разделяется на две сферы: политику … и администрацию».[29] «Политическая власть является наиболее активным инструментом прогресса цивилизации, просвещения и всеобщего блага». «Тесно связанная с администрацией, она все же не смешивается с ней. Ее функция – инициатива, оценка, руководство, совет; именно она дает администрации ее общий дух, ее мысль, и, если так можно выразиться, ее знамя; администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов, практическая и материальная реализация власти, доверенной правительству.

Политическая власть - голова, администрация – руки» [30].

Настаивая на различии политики и управления, Вивьен, тем не менее, не соглашался с теми, кто утверждал, будто бы администрация должна подчиняться политической власти. «Эта теория, которая может быть оправданием наиболее крупным беспорядкам, основана на неверных идеях». Именно полицейские политические режимы, установившиеся после поражения революции 1848 года и провозглашения Второй империи в 1852 году, являются яркими примерами подчинения системы управления субъективным политическим интересам.

Так и в отношениях с законодательной властью, по мнению Вивьена, администрации необходимо предоставить существенную автономию. Разумеется, администрация должна следовать букве и духу закона, но это не препятствует предоставлению ей права издавать административные распоряжения. «Законодатель должен открыть широкое поле действия для распоряжений публичной администрации»[31].

Обращаясь к проблеме организации управления, Вивьен сформулировал основные принципы построения организационной структуры администрации. На первом месте, по мнению Вивьена, стоит принцип единоначалия. Действие и принятие решений всегда должно быть поручено одному человеку. Организация такого типа больше всего соответствует трем основным условиям, которым должна отвечать система управления: она должна обеспечивать эффективность и ответственность администрации. Напротив, эффективность управленческого труда в коллегиальных организациях снижается за счет потери времени, «потраченного в дискуссиях», а «ответственность, не возложенная ни на кого конкретно, распыляется и исчезает»[32]. Вместе с тем, - в этом заключается второй организационный принцип, - «чиновник, принимающий решения, должен иметь при себе консультативный совет». Этот совет, обладающий исключительно консультативными полномочиями, призван препятствовать произвольности решений и противодействовать попыткам чиновника действовать только по своей воле. «Администрация должна быть контролируема», - вот третий, важнейший принцип административной организации. Контроль должен быть постоянным и всеобщим. Наконец, необходимо обеспечить гарантии законности действий администрации. Для этого следует наделить административные суды правом рассмотрения исков частных лиц против чиновников администрации, нарушающих их права.

«Единоличный чиновник для исполнения

Совет при нем для того, чтобы его просвещать

Всеобщее и непрерывное наблюдение

Контроль административных судов, для того, чтобы обеспечить уважение закона и частных прав – таковы фундаментальные основы административной организации»[33].

 

Несмотря на то, что во второй половине XIX века во Франции, по словам Ролана Драго, «административное право одержало победу над наукой управления»[34], этот период не был отмечен застоем в развитии самой администрации. Наряду с важнейшими реформами, затронувшими правовые основы государственного управления, в конце XIX века были осуществлены существенные преобразования организации государственной администрации. Кроме того, утверждение Ролана Драго страдает некоторым преувеличением. Нельзя не отметить, что большой вклад в развитие административной науки внесли последователи регионализма – географы, экономисты, представители других областей социальных наук, выступавшие за создание условий для культурного и экономического развития упраздненных после революции 1789 года регионов. Эти ученые сделали очень много для исследования различных проблем организации территориального управления, принципов административно-территориального деления, правовых и политических проблем регионализации и децентрализации.

 

В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов.

Немногочисленные сочинения российских ученых, посвященные науке «полиции» или «государственного благоустройства» свидетельствуют о сильном влиянии, оказываемом немецкими теориями и концепциями. Так, книгу Н.Рождественского «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» в теоретической ее части можно рассматривать как компиляцию трактата Р.Моля. По структуре и концепции сочинение Н.Рождественского, как и многие другие, придерживается традиционной схемы. В нем описаны меры, предпринимаемые правительством для «попечения» «о благосостоянии физическом, умственном и нравственном» и «о народном имуществе»[35].

Выше уже было отмечено, что камерализм или «наука полиции» являлись источником развития административного права, науки государственного управления, а также некоторых финансово-экономических дисциплин. В России именно первое и последнее направления стали приоритетными. Административное право, родившееся в России лишь 1870 - 1880-х годах, уже в начале XX столетия являлось одной из наиболее развитых отраслей юридической науки. Другое, экономическое направление «полицеистики» также имело своих представителей. Н.Х.Бунге – профессор, ректор Киевского университета и будущий министр финансов – в опубликованном впервые в 1873-77 г.г. курсе «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство» писал, что «…государственное благоустройство составляет лишь один из разделов экономической науки», «прикладную часть политической экономии». Поэтому и в учебник Н.Бунге вошли разделы, посвященные различным отраслям хозяйственной деятельности: добывающей, земледельческой и обрабатывающей промышленности[36].

Особое направление в исследованиях технологических и правовых аспектов государственного управления представлено трудами ученых, посвященными деятельности земств и городских муниципальных органов. В них рассмотрены общие и частные проблемы управления городским хозяйством, земскими финансами, правового статуса субъектов местного самоуправления и т.д. Число публикаций на эти и другие темы чрезвычайно велико. Оно заметно контрастирует с отсутствием исследований теоретических проблем организации систем управления, бюрократии и государственной службы. Одной из причин отсутствия исследовательского интереса является, возможно, весьма широкое распространение общественной теории самоуправления, имевшей особую популярность в период подготовки земской и городской реформ – в конце 1850-х – 1870-х гг. Децентрализация государственного управления по образцу Англии рассматривались большинством либеральных публицистов (М.Н.Катков, А.В.Лохвицкий, Б.Утин и др.) как единственный путь к политической свободе[37]. Это идеализированное представление о природе и значении самоуправления породило особое отношение к бюрократии, - злу, с которым нужно бороться[38].

Иной точки зрения на проблему бюрократии и самоуправления придерживался Б.Н.Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации английского самоуправления и утверждал, что институты административного управления играют главенствующую роль в развитии современного общества и государства. Чичерин настаивал на усовершенствовании системы правительственной администрации: он призывал расширить ее самостоятельность и вместе с тем усилить контроль со стороны центральной и судебной властей. Однако в 1850-е г.г. общество встретило с непониманием чичеринскую идею усовершенствования бюрократии[39].

В 1880-х годах теория общественного самоуправления потеряла большую часть своих сторонников. Государственная теория не проводила столь четкую грань между выборным самоуправлением и государственной администрацией, рассматривая их два механизма реализации единых целей и функций государственного управления. Статус и роль земских и городских выборных властей, действительно, несколько изменился. Однако особое политическое значение самоуправления, являвшегося до 1906 года единственно возможным путем представительства своих интересов в обществе, препятствовало его сближению с административной системой. Последняя же в течение второй половины XIX века пребывала в состоянии глубокого кризиса, поскольку в течение всего этого периода не последовало ни одной значительной реформы государственной администрации. В конце XIX – начале XX вв. российские ученые предпринимали попытки анализа специфики организации государственной бюрократии. «Однако, - пишет Г.В.Пушкарева, - в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на многие годы»[40].

 

Американская наука государственного управления возникла не ранее конца XIX века. Ее основоположником по праву признан Вудро Вильсон (1856-1924), ставший в последствии президентом США. В 1883 году по инициативе В.Вильсона и созданной им Лиги реформы государственной службы был проведен закон, изменивший принципы взаимоотношений политической власти и государственной администрации. С принятием закона 1883 года (так называемого закона Пендлтона) должности государственной службы перестали быть своего рода «добычей» партии, одержавшей победу на президентских выборах. Эта реформа стала поводом для обращения к проблеме научного изучения организации системы государственного управления. В 1887 году в журнале политических наук (Political Science Quarterly) была опубликована статья В.Вильсона “Наука государственного управления” (The Study of Public Administration). В этой статье Вильсон впервые обратил внимание на необходимость научного изучения административного управления.

«Наука администрации является позднейшим плодом политической науки, которая существует уже двадцать два столетия. Это – творение нашего столетия, даже самого нашего поколения»[41]. Почему же наука управления появилась так поздно? По мнению Вильсона, все предшествующие и современные ему ученые и писатели заняты, прежде всего, изучением и обсуждением проблем конституционного устройства, распределения властных прерогатив, природы верховной власти и т.д. «Несмотря на наши большие достижения в сфере политической свободы, и более всего, в политическом мастерстве и проницательности, множество наций превзошло нас в управленческой организации и управленческом мастерстве», - вынужден был признать Вильсон. Поэтому и наука управления родилась не в Америке, а «по ту сторону океана» - в Европе, точнее – во Франции и Германии. Вильсон полагает, что она из причин этого явления заключается в том, что государствам континентальной Европы, в отличие от Англии и США, свойственны высокая степень вмешательства государства в жизнедеятельность общества, сохранение монополии правительственной администрации в некоторых областях управления и централизация. Во-первых, ввиду того, что правительствам в этих государствах приходилось «больше управлять», во-вторых, потому, что государство-монополист было «заинтересовано в изобретении наименее раздражающих способов управления», во Франции и Германии системы административного управления строились на основе научной теории.

Вильсон призвал американских ученых, занимающихся исследованиями в области политических наук, отложить на время бесконечные дебаты о вопросах конституционного устройства и обратиться к изучению более неотложной c практической точки зрения проблемы административного управления[42]. Усложнение, увеличение многообразия функций государственного управления делают необходимым существование особой административной науки, которая призвана «усилить и очистить организацию системы управления», сделать ее деятельность более эффективной (to make its business less unbusinesslike)[43]. Вильсон особенно подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования принадлежит к “области делового управления” (field of business) и не входит в сферу политики. «Она является частью политической жизни настолько, насколько метод бухгалтерского учета есть часть жизни общества, а машинное оборудование – часть произведенного продукта»[44]. Следовательно, административная наука имеет самостоятельные цели, объект и предмет исследования.

 

⇐ Предыдущая123Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: