Сетевой подход в государственном управлении.

Источник: http://www.hse.ru/data/237/313/1234/review.pdf

Появление сетевой формы организации в бюрократическом устройстве в практике государственного управления связывают с развитием нового государственного управления. Можно сказать, что развитие сетей является атрибутом рыночной модели бюрократического устройства. Рыночная модель бюрократического устройства приводит к выделению в составе органов исполнительной власти полунеправительственные структур, которые, являясь государственными органами и используя в то же время рыночные механизмы в своей деятельности, занимаются предоставлением государственных услуг и исполнением государственных функций. В дальнейшем, эти полунеправительственные структуры (или агентства) начинают образовывать сети как между собой, так и вместе с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократического устройства все же выделена в отдельную модель, поскольку отношения, которые возникают в результате формирования сетей, регулируются отличными от рыночных механизмами.

Джонс, Хестерли и Боргатти, анализировавшие сети в частном секторе, считают, что в основе всех определений лежат два подхода к пониманию сетей:

• это схемы взаимодействия при обменах между организациями

• это потоки ресурсов между независимыми организациями

Первый подход основан на построении поперечных или горизонтальных схем обмена, долгосрочных повторяющихся взаимодействиях сторон, создающих взаимозависимость, а также на неформальном межорганизационном сотрудничестве и реципрокных (от лат. reciprocus — возвращающийся, обратный, взаимный, чередующийся) линиях взаимодействия. Второй подход основан на потоках ресурсов между неиерархичными кластерами организаций, которые состоят из юридически отдельных и независимых организаций.

Джонс, Хестерли и Боргатти предлагают свое определение сетей: «сеть - это выборочный, постоянный и структурированный набор автономных организаций (или некоммерческих агентств), которые производят товары или услуги, следуя при этом неявным и не ограниченным по времени контрактам, которые позволяют адаптироваться к непредвиденным обстоятельствам внешней среды, координировать свою деятельность и гарантировать обмены с другими организациями». Здесь:

• «выборочный» - подразумевает то, что участники сети составляют не всю отрасль, а скорее формируют некое подмножество, в котором они часто взаимодействуют друг с другом, в то время как с другими организациями в отрасли взаимодействие происходит редко. С позиций сетевой модели бюрократического устройства это означает, что не все органы государственной власти составляют сеть. Сеть составляют только те органы государственной власти, которые имеют пересекающиеся интересы в каких-либо областях. То же касается и образования сетей между государственным органом и частными фирмами.

• «постоянный» - характеризует длительность взаимодействия участников сети, что является следствием серии обменов, которые упрощаются сетевой структурой и, в свою очередь, создающих и воссоздающих эту сетевую структуру.

• «структурированный» - показывает, что обмены внутри сетей не случайны, но и не стандартны, а скорее, они составляют некоторую схему, отражающую разделение труда между организациями.

• «автономные организации» - подчеркивает потенциальную юридическую независимость участников сети.

• «неявных и не ограниченных по времени контрактах» - принимает во внимание те средства адаптации, координации и гарантии обменов, которые не являются следствием властных структур или формальных контрактов (хотя формальные контракты могут существовать между двумя контрагентами в сети).

Характеристики сетевой модели бюрократического устройства. O’Toole and Meier считают, что все модели бюрократического устройства можно рассматривать как континуум, на одном конце которого находится иерархическая модель управления, а на другом – сетевая. Следовательно, характеристики сетевой модели являются почти полной противоположностью характеристик иерархической модели. Сетевая модель бюрократического устройства, в отличие от иерархической, характеризуется не строгой иерархической структурой, а неформальными взаимоотношениями, а также размытыми границами между структурой и окружением. Многие ученые отмечают самоорганизующийся характер сетевой модели бюрократического устройства. Другими словами, сеть образуется не вследствие формальных предписаний, а вследствие стремления определенных участников рынка предоставлять услуги совместно. В результате самоорганизации, добавляют Милвард и Прован, в сети отсутствует формальная институционализация взаимодействий и все отношения регулируются неформальными социальными нормами. Участники сети, которые одновременно могут быть подразделениями больших иерархичных структур, обладают несовершенной информацией о структуре своей взаимозависимости, что из этого следует, но в их отношениях отсутствует жесткий контроль и четкие правила. Участники сети стремятся выиграть от сотрудничества и наличия между ними отношений доверия и реципрокности, поэтому в сетях очень большое внимание уделяется репутации членов сети, которая позволяет сторонам доверять друг другу, и общим представлениям, которые позволяют быстрее достигать консенсуса. Питерс и Пьер указывают такую характеристику сетевой модели бюрократического устройства как равенство. Другими словами, в случае принятия нежелательного для органа государственной власти решения, он не использует свои властные полномочия, а руководствуется принципами партнерства.

Джон, Кеттл, Дайер, Лован считают, что сетевая модель бюрократического устройства характеризуется наличием некоторых коалиций, тесным партнерством и взаимозависимостью между участниками, широкими коммуникационными сетями, множественными горизонтальными или вертикальными отношениями между ними, динамизмом заключения сделок и информационных потоков, обменом ресурсами между участниками сети. В то же время, Миллер (Miller 1994) отмечает, что сетевая модель бюрократического устройства характеризуется наличием некоторого управляющего центра, который хотя и не обладает большими властными полномочиями, может регулировать спорные отношения, возникающие внутри сети.

Милвард и Прован выделяют такие характеристики сетевой модели бюрократического устройства, как размер, сложность, структура и композиция. Эти характеристики ранжируются от простой связи между агентством и его подрядчиком до смешанной, сложной решетки дюжин связанных поставщиков услуг, финансирующих субъектов, бюро управления делами, и основных организаций – как это происходит, например, в структурах по психическому здоровью местных сообществ американских городов. Например, для заботы о душевнобольных необходимо сотрудничество нескольких служб, так как для того, чтобы каждая из них достигла хороших результатов своей деятельности, им необходимо делится между такими ресурсами как персонал, информация, деньги, инфрастуктура, экспертиза.

Мейер и О’Толь отмечают, что сетевые, как сложные институциональные механизмы, требуют большой компетенции менеджеров из-за того, что возникает необходимость в координации личных действий менеджера с действиями других субъектов, предоставлении ресурсов в более широкие сети, ограничении потенциально враждебных сил и поддержании продуктивного сотрудничества.

Джонс, Хестерли и Боргатти считают, что сетевая модель бюрократического устройства характеризуется особыми социальными механизмами, регламентирующими отношения внутри сети. Эти социальные механизмы включают в себя ограниченный доступ к взаимодействиям, введение коллективных санкций, обращение к репутации и тд. Ограниченный доступ снижает количество участников в сети, а потому снижает издержки координации и гарантии сделок. Использование коллективных санкций предотвращает участников от оппортунистического поведения, а репутация дает информацию о возможных действиях участников, что упрощает гарантию сделок для контрагентов. Чем более согласованны между собой социальные механизмы, тем эффективнее действует каждый из них.

Флемминг и Роудз считают, что в сетевой модели бюрократического устройства важное, но не основное значение имеют деньги и власть, которые, за счет своего веса в обществе, позволяют в ряде случаев создать систему горизонтальных отношений с внешней средой. По мнению исследователей, основными характеристиками сетевой модели бюрократического устройства являются дипломатия, доверие и реципрокность, разделяемые ценности и нормы. Дипломатия относится к способностям менеджеров в области ведения переговоров, что очень важно для стимулирования межорганизационных сетей. Если менеджер обладает большими дипломатическими способностями, то он сможет эффективно устанавливать горизонтальные связи с организациями. Но дипломатическим умениям должны сопутствовать понятия доверия и реципрокности. Доверие, как наиболее важный атрибут деятельности сетей, необходимо для кооперативного поведения и позволяет координировать сети также, как ценовая конкуренция и правила координируют рыночные и иерархические модели. Важность доверия повышается в тех случаях, когда вовлеченные участники функционально взаимозависимы и когда провал операций может повлечь за собой серьезные негативные последствия для того или иного участника. Роудз и Бевир также называют доверие в качестве одной из основных характеристик сетевой модели бюрократического устройства. Разделяемые ценности и нормы, терпимое отношение к различным организационным культурам позволяет удерживать разнородных участников сети в единой структуре. Как добавляет Миллер, сетевые структуры и динамика взаимоотношений в сетях отражают институциональные нормы, а также процессы ресурсной зависимости и возможности снижения вероятности возникновения непредвиденных обстоятельств. Преимущества сетевой модели бюрократического устройства Мейер и О’Толь говорят, что при наличии многих участников в сети и частых взаимодействиях между ними сетевая модель бюрократического устройства позволяет улучшить результаты выполнения государственных программ в краткосрочном периоде и заложить основу для улучшения этих результатов в будущем. Кроме того, государственные служащие, работающие в сетях, способны взять больше преимуществ от имеющихся ресурсов, поскольку сетевая структура помогает освободиться от ограничений существующих рутин. Роудз и Бевир в качестве преимуществ сетевой модели бюрократического устройства отмечают возможность вовлечения граждан в государственноеуправление.

Недостатки сетевой модели бюрократического устройства. Консидин и Льюис (Considine and Lewis 2003) в качестве недостатка сетевой модели бюрократического устройства выделяют отсутствие четких правил. В результате возникает проблема доверия между участниками сети и необходимость анализа таких условий, которые ведут к надежности и институциональному постоянству сетей. По мере увеличения важности сделок, участники обменов все больше полагают, что их интересы будут учитываться теми, от кого они зависят. В то же время, участники взаимодействий обладают несовершенной информацией о структуре своей взаимозависимости. Сети, в отличие от иерархий, плохо сглаживают шоки внешней среды. В сетях менеджеры вынуждены тратить больше времени не только на поддержку самой сети (если этих усилий нет, то сеть быстро распадается), но и на взаимодействие с окружающей средой, так как сетевая организация более подвержена влияниям среды. Поэтому в сетях возрастают издержки на простые, ежедневные операции. К недостаткам сети относят и то, что по мере роста сетей возможность управления ими из центра снижается. Агентства становятся все более независимыми, у них появляется своя отличительная организационная культура, и они все больше выражают нежелание принимать указания центра, а у центра отсутствуют возможности для продвижения своих предпочтений, что может мешать в таких ситуациях, когда желательно следование всех государственных органов единой политике.

Мейер и О’Толь говорят, что в сетевой модели бюрократического устройства возникает проблема подотчетности. Государственные органы имеют тенденцию приравнивать прозрачность и отзывчивость к клиентам к общественной подотчетности. В сети ни один из участников не несет практически никакой ответственности за результат, между участниками может даже не существовать соглашения по поводу того, каким этот результат должен быть и как его измерить. В сетевой модели бюрократического устройства большое внимание следует уделять подотчетности для поддержания общественного доверия и уверенности, поскольку отсутствие подотчетности может привести к ошибкам, ухудшающим благосостояние целых поколений. Недостатком сетевой модели бюрократического устройства можно считать и то, что общество не может оценить достижения сети на основе знакомых критериев или на основечетко ограниченного во времени результата. Поэтому оно ищет гарантии, что сеть как институт будет исполнять операции наиболее качественно в долгосрочном периоде. Условия эффективности сетевой модели бюрократического устройства Джонс, Хестерли и Боргатти говорят, что согласно экономике транзакционных издержек, эффективность сетевой модели бюрократического устройства зависит от следующих параметров: неопределенности и специфичности активов, сложности задания и частоты заключения сделок между участниками сети. Неопределенность внешней среды вынуждает любую организацию искать пути адаптации. Как показывают исследования в области неопределенности внешней среды, даже весьма скромный уровень неопределенности предложения в совокупности с предсказуемым спросом на продукт, приводит организацию к вертикальной интеграции, поскольку организация заключает контракт на поставку товара, а предложение остается нестабильным, что требует определенной организации деятельности. Аналогично неопределенность спроса делает вертикальную интеграцию рискованной для организации из-за ее излишней консервативности и жесткости. Поэтому в условиях неопределенного спроса, органы государственной власти, принадлежащие некоторой совокупности, стремятся стать автономными, в основном через заключение аутсорсинговых контрактов или субдоговоров. Такое разделение увеличивает способность образовавшихся в результате разделения агентств реагировать на широкий спектр непредвиденных обстоятельств. Частота заключения сделок упрощает передачу неявного знания в обменах специфичными активами и формирует условия для отношенческой и структурной укорененности. Отношенческая укорененность относится к качеству двойственных обменов - это степень, с которой контрагенты учитывают цели и нужды друг друга. В отличие от отношенческой укорененности, структурная укорененность относится к такой ситуации, когда все двойственные отношения переплетены между собой, то есть в конечном итоге, организация контактирует не только со своим контрагентом, но также с третьим лицом. Поэтому структурная укорененность - это функция от количества взаимодействующих между собой сторон, от вероятности возникновения взаимодействия между сторонами в будущем и от желания сторон говорить об этих взаимодействиях. Чем больше структурная укорененность в сети, тем большей информацией каждый игрок обладает обо всех других игроках и тем больше существует ограничений на поведение каждого игрока. Отношенческая и структурная укорененность повышают эффективность сети, поскольку они позволяют сторонам сформировать модели взаимодействия между собой. Милвард и Прован), в свою очередь, выделяют следующие условия эффективности сетевой модели бюрократического устройства:

• интегрированность сети (при этом интеграция должна быть централизована через определенный центр, который упрощает интеграцию и координацию участников взаимодействия)

• прямой механизм контроля

• наличие большого количества ресурсов• стабильность отношений внутри сети

Исследователи приводят схему, отражающую условия эффективности сетевой модели бюрократического устройства. Роудз (Rhodes 1996) отмечает, что для эффективности сетевой модели бюрократического устройства руководитель сети не должен искать способов продвижения своих собственных целей. Он может либо определять условия, которые поддерживают совместную деятельность внутри сети, либо заниматься структурированием сети, что включает в себя изменение правил игры. Например, изменение в распределении ресурсов внутри сети может быть использовано для стимулирования некоторых видов поведения, для добавления новых участников в сеть или для ослабления положения других участников. Примера функционирования сетевой модели бюрократического устройства, как считают Флемминг и Роудз (Flemming and Rhodes 2004), можно обнаружить в Австралии и Великобритании. И в Великобритании, и в Австралии по принципу сети организовано предоставление услуг полиции. Кроме того, в Великобритании услуги в области здравоохранения предоставляются сетью организаций, которая включает в себя центральный департамент, местных властей, властей в области здравоохранения, агентства, частные предприятия и группы благотворительности. В частности, забота о пожилых людях на дому может осуществляться примерно дюжиной людей, привлеченных из более чем 6 агентств, покрывающих каждый сектор. После 1980 годов посредством сетей в Великобритании стали предоставляться все основные услуги в области социального обеспечения.

Еще статья Купряшина Г.Л. Институциональный дизайн и концептуальные ориентиры модернизации государственного управления ( http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2011/26/Kupriashin.pdf )