Макроэкономический уровень.

В противоположность выше указанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономическо­го регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной соци­альной диспозицией в данном плане являются отношения не власт­вующих и подвластных, а управляющих и управляемых. На данном уровне функционирования государства помимо политиче­ских приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общест­венных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений. Соответственно меняется здесь и глав­ный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распоряди­тельный орган, которое строит свою деятельность на принципах объек­тивного видения ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь государ­ственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств нало­гоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает

Административный уровень.

Свой специфический вклад в процесс принятия решении вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве сово­купности определенным образом иерархиизиро­ванных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулирован­ным выше целям. При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профес­сиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство от­носится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учрежде­нийОна характеризует внутри- и межорганизационные особенности взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретно­го решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, ус­ловно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специ­фические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собст­венная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и осуществление государственных це­лей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государ­ственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже по­литического руководства может, руководствуясь внутриармейскими сте­реотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т.д.).

 

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацию государственных реше­ний. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность госу­дарству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных про­цессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Противоречивость межуровневого взаимодействия.

Каждый из выделенных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности при­нятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих орга­нов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают.

Правда, соци­ально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и пере­ходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные.

в связи с этим политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом. Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства. Тем не менее, в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая госу­дарственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений.

В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, при­менения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собст­венной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества. И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых, социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке задач актуальных для обще­ства проблем.

Единой формой урегулирования межуровневых противоречийслужит механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому, в свою очередь, способствует:

- соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства;

- более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) политиков и высших чиновников (особенно ключевых фигур в принятии решений);

- более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками;

- усиление целостность системы управления; снижение структурной раздробленности власти;

- ограничение практики политических назначений в госслужбе;

- увеличение сроков выборности важнейших политических структур;

- внедрение качественной оценки квалификации чиновничества и т.д.

Предлагаемые меры могут только снизить уровень противоречивости между уровнями принятия решений. Но несмотря ни на какое расширение взаимосвязей между уровнями государственного управления, его политический и административный компоненты и структуры никогда не сольются и не сформируют органически единого механизма принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда - даже в условиях краха режима и государства в целом - не возьмет на себя функции политического сегмента управления. Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше - пока будет существовать данный социальный институт - «обречен» быть полем столкновения различных форматов и подходов принятия решений. (При этом сохранится и механизм формирования повестки дня).

 

Вывод. Сущность и специфика процесса принятия государственных решений, отличительные черты по сравнению со всеми иными - и прежде всего корпоративными - процессами целеполагания. Итак, возможно это следующие принципиальные моменты:

- процесс принятия государственных решений представляет собой сочетание качественно разнородных типов отношений между основными игроками, сориентированными на различные цели и функции. Иным и словам и, принятие государственных решений – это перманентный процесс объединения, интеграции, сведения в единый функционально организованный процесс целеполагания различных по характеру действий акторов. Соединение же качественно различных потоков действий происходит на основе и за счет их организации и институализации;

- система государственного управления связана с представительскими механизмами, трансляцией интересов крупных социальных аудиторий, что предполагает публичный характер согласования интересов и оглашения (вынесения) решений. На практике же весь комплекс этих задач в значительной степени проецируется на индивидуальную работу лидера, узкой группы лиц, осуществляющих функции политического руководства и которые в решающей степени замещают своими действиями все крупно масштабные манифестации интересов и потребностей. В этом смысле публичность принятия государственных решений постоянно оспаривается технологиями микрополитического взаимодействия;

- неформальный, основанный на человеческих взаимоотношениях комплекс связей лидера (его команды) встраивается в систему формальных, ограниченных процедурами взаимоотношений, институционально-ролевые и функционально определенные связи. Таким образом, принятие государственных решений представляет из себя процесс перманентного сочетания двух различных(формальных и неформальных)систем требований к ЛПР. Причем в силу наличия механизмов легитимации власти (основанных на апелляции лидера и политических структур к общественности) в государстве не существует ни стандартных, ни общеобязательных правил разрешения такого рода противоречий. Поэтому в управленческой деятельности государства - и особенно на его высших уровнях - при принятии и реализации решений не существует однозначного приоритета правовых норм, процедур и правил служебной деятельности;

- наличие политического уровня в процессе принятия государственных решений практически выводит государство в более широкое пространство взаимоотношений власти и общества, где государство выступает одним из игроков, претендующих на завоевание приоритетов в распределении и перемещении ресурсов;

- существенной спецификой рассматриваемого процесса является и постоянное противостояние центров принятия решений (ЦПР) с политической оппозицией, то есть теми постоянно позиционированными в политическом пространстве структурами, которые не обременены формальной ответственностью и видят своей задачей постоянное оппонирование действиям властно-управленческих органов. Тем самым оппозиция превращается не только в структуру критического оппонирования правительству, но и в элемент постоянного усиления (а временами и нагнетания) напряженности действий органов власти и управления. Одновременно оппозиция за счет своей оппонирующей активности способствует выведению теневых и полутеневых способов согласования или принятия решений наружу, придания им публичной формы;

- при принятии масштабных социальных решений общеколлективные интересы в деятельности различных органов государственной власти и управления могут замещаться узкогрупповыми интересами элитарного слоя, правящих классов. Другими словами, в процессе принятия решений постоянно действуют механизмы соскальзывания государственных структур к стилистике корпоративного управления, минимизации и даже исключения интересов гражданских сил, которые обусловливают сами основы существования государства и механизмов публичного правления;

- благодаря политическому характеру закладываемых в основание государственных решений приоритетов, процесс выдвижения и реализации целей основывается на применении по преимуществу качественных методов диагностики, прогнозирования и выработки планов правительственных действий;

- характер ответственности политиков, а, следовательно, и признание достижения принятых решений, связаны не столько с успешным характером реализации поставленных целей и результативностью деятельности государственных органов, сколько с осуществлением эффективной коммуникации власти с общественностью, поддержанием баланса во внутриэлитарных отношениях, повышением легитимности правления;

- принятие государственных решений суть форма сочетания целенаправленных и стихийных факторов, упорядоченных и спорадических связей и отношений. При этом объяснение правительством (органами власти и управления) своих действий как исключительно целенаправленных, способствующих интеграции общества и достижению интересов граждан становится непременной формой сопровождения всей управленческой деятельности властей.

С учетом всего вышесказанного можно заключить, что принятие государственных решений представляет собой разноуровневый процесс целеполагания (целеосуществления), формирующийся на основании сочетания стихийных, оппозиционных (правящему режиму) и сознательно выстраиваемых планов правительства, формирующийся по мере совмещения институциональных и неформальных приоритетов ЛПР и на основе их соучастия с гражданскими структурами и экспертным сообществом и в конечном счете ориентированный не столько на реализацию поставленных руководством задач, сколько на поддержание позитивной для государства коммуникации с общественностью

Этапы принятия управленческих решений.

Критерии процесса дифференциации принятия решений можем выделять в применении определенных технологий, нормативных требований и процедур, применяемых в этомсложном процессе. В теории пытаются дифференцировать данный процесс с разных точек зрения. В этих целях могут использовать время реакции управляющей системы на изменения среды, особенность управленческих процедур и т.д. Но чаще всего говорят о тех или иных этапах принятия решений, характеризующих последовательность выполняемых задач.

Многие ученые по-своему трактуют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и интеракций управляющих. При этом одна группа (Соловьев А.И. Принятие государственных решений) ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Л. Планкет и Г. Хелл останавливаются на следующих этапах: выявление проблемы; постановка проблемы; поиск решения проблемы; принятие решений; выполнение решений; оценка полученного результата. Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий.

Другие ученые, напротив, видят смысл в предельной дифференциации этого управленческого процесса. Так, Р. Рельян, начиная с «постановки задачи», выделяет еще более десяти промежуточных этапов. («постановка цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценка вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание о оценка результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «выбор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценка соответствия результатов поставленным целям», «оценка ожидаемого эффекта действий, «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситуации).Назовем еще два подхода. Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы:

1 Обнаружение, определение и детализация проблемы;

2) выявление критериев оценки альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

 

пять таких этапов (диагноза ситуации; выявления факторов, влияющих на принятие решений; разработки альтернативных курсов действий; выбор предпочтительной альтернативы; перевод плана действий в конкретный курс). английские ученые Т.Кунц и С. О'Доннел

восемь фаз этого процесса (анализ ситуации; выявление проблемы; разделение проблем по характеру и срочности; определение факторов, влияющих на принятие решений; выбор альтернатив; окончательный выбор варианта действий; разработка плана; сравнение практи­ческих результатов с теоретически найденным решением и накопленным опытом). Российский ученый А.Венделин

двенадцати этапов (от постановки задачи до сравнения отдельных альтернатив и утверждения плана решения проблемной ситуации). Американский теоретик Р.Рельян
Представляется, что последний из предлагаемых подходов как-более точно отвечает принципу последовательного уменьшения неопреде­ленности в понимании и решении проблем, который собственно и позво­ляет ответить на главный вопрос: какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план оперативного управления ситуацией. В то же время без ущерба для анализа процесса вполне возможно упростить его дифференциацию, выделив три(четыре) основных подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и оценке эффективности решений

Подготовительный этап. Содержание первого этапа процесса принятия решений близко к задачам, определяемым классически менеджментом: здесь необхо­димо сформировать базу данных, достаточных для вычленения тре­бующих решения проблем, выработать перечень наиболее важных для государства проблем (т.е. сформировать т.н. "повестку дня "), выде­лить и сформулировать наиболее значимые среди них вопросы, а так­же определить критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Специфика собственно государственного характера принятия решений проявляется здесь в ряде аспектов данного процес­са и прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь учитывая сложность и масштаб решаемых задач, государство должно постоянно уточнять и переосмысливать содержание решаемых им проблем. И здесь край­не важны те идейные и концептуальные рамки, которые ограничи­вают понимание и истолкование проблем.

К ак правило, проблемы, решаемые государством – комплексные, сформулировать проблему надо по возможности однозначно. Поэтому государство должно стремиться постоянно укрупнять видение ситуации. Это дает возможность лучше понять суть возникших противоречий, увидеть общезначимое содержание проблемы, не сводя ее исключительно к уникальным и специфическим характеристикам. В целом ценностные предпочтения могут не только обнару­жить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. При­чем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему и источник напряжени. Признание же про­блемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозна­чить свое нейтральное отношение к ней, либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо начать активно действовать по се разрешению. В по­следнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решению си­туации без анализа; начать затягивать начало действий, чтобы собы­тия более выпукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражданского общества) и начать предпринимать действия по опера­тивному урегулированию ситуации. Возникает вновь вопрос, в чьих интересах будет решаться данная про­блема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом.

В том случае, если государство намеревается предпринять те или иные заранее определенные целенаправленные действия, то одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, являет­ся идентификация субъекта принятия решений. Или точнее - выявле­ние того конкретного лица принятия решений (ЛПР), которое опреде­ляет содержание задач от имени государства в по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия. этапа: подготовительный, собственно принятия решений и реализации решений (см: схему 1).

В долгосрочной перспективе политическая элита и высшая госадминистрация представляют из себя единое целое, в условиях принятия конкретных решений они являются конкурентами. Это подтверждает и механизм идентификации ЛПР, что он является остро конкурентным. Причем статус и официальные полномочия нередко не дают здесь особых преимуществ. Решения зачастую при­нимаются в узких комиссиях (собраниях) должностных лиц, советах крупных промышленных концернов, партийных комитетах, группах, лоббирующих интересы, к примеру, конкурентоспособных экспор­теров, и др. неинституализированных в сфере государственного управления структурах.
Многообразие формальных и неформальных субъектов, представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой - технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения. Более того, наличие множества индивидуальных и групповых фигурантов управленческого процесса, по мнению американских ученых Б.Хогвуда и Л.Ганна, вообще делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению со­циальных проблем.1 Идентификация ЛПР - это проблема возобладания формаль­ных или неформальных процедур, правил или индивидуальных (групповых) пристрастий, действующих в сфере принятия решений. В то же время ответственность за приверженность этим многообраз­ным - нормативным или межличностным - средствам мотивации управленческих действий, весьма и весьма различна. Причем такаянесбалансированность ответственности существует не только на дан­ном, но и напоследующих этапах принятия решений. Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем.
Существенную роль при определении характера и возможно­стей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, "коллективное руководство" при принятии решений - особенно в критических условиях - проявляет непростительную медлительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответ­ственности. Индивидуальное же ЛПР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не для творческого подхода к делу. Огра­ничиваясь формальным отношением к делу, они предпочитают за­ниматься не столько решением общественных проблем, сколько ис­пользованием своих служебных полномочий для укрепления собственного имиджа и решения сугубо персональных вопросов. Как показывает практика, субъективизм, привносимый ЛПР в процесс принятия решений должен содержать на данном этапе и некие рациональные ограничители, названные Р.А.Коффом "разумным верхоглядством". Это связано с тем, что чрезмерное уг­лубление в существо проблемы (точнее - преувеличение ее уникаль­ности) может чрезмерно усложнить понимание ее особенностей, связей с другими сторонами действительности, что, в конечном счете, просто-напросто парализует все попытки сколь-нибудь рацио­нальной и однозначной оценки ситуации. Не секрет, что лица, обла­дающие государственными полномочиями, могут в зависимости от ситуации превращать политическую или экспертную оценку пробле­мы в ее академическое исследование. В результате нацеленность на решение конкретного вопроса может уступить место бесконечному процессу раскрытия внешних и внутренних связей того или иного явления, уводя тем самым от решения данного вопроса. В конечном счете итоговым продуктом данного этапа принятия ре­шений является осознание проблемной ситуации, определение иерархич­ности составляющих се вопросов, т.е. понимание их важности, первооче­редности и существенности с точки зрения общегосударственных интересов, а также четкая формулировка данных проблем. Коротко гово­ря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. И для государственных деятелей очень важно сохранять здесь определенное спокойствие, чтобы возможная сложность путей решения задачи не исказила понимание ее сути (т.е. чтобы ответ­ственные лица заранее не упрощали себе жизнь более спокойными оцен­ками общественных противоречий). Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь и частично понятые, а также фрагментарно сформулированн ые проблемы. Важно видеть и то, что побуждаемые, как правило, полити­ческими соображениями, государственные органы могут формули­ровать проблемы, явно рассчитанные на формальное к ним отноше­ние, а то и прямое игнорирование. То есть уже здесь начинает проявляться общая установка и заинтересованность государства либо в действенном решении проблемы, либо в ее игнорировании (а, следовательно, лишь в сугубо формальном к ней отношении), либо в занятии выжидательной позиции временного нереагирования, сторон­него наблюдения за развитием событий. Таким образом, первый этап может закончиться: либо ориентацией на решение сформулированной проблемы; либо формальным выражением внимания к данному обще­ственному вопросу, т.е. обозначением позиции, которая по сути не предполагает дальнейших действий; либо выжидательной позицией, не требующей (не выраженной) ни занятия позиции и ни предусмат­ривающей дальнейших действий.

 

12	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: