Понятие финансовой системы. Государственный бюджет

В экономической теории под финансовой системой понимается совокупность финансовых отношений, связанных с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов) в ходе распределения и перераспределения национального дохода. Объектом исследования в макроэкономике являются, однако, не все финансовые отношения, а лишь те из них, которые возникают между государством, с одной стороны, фирмами и домохозяйствами - с другой. При таком подходе финансовая система включает:

1. государственный бюджет, который будучи ведущим элементом государственных финансов, представляет собой централизованный фонд денежных средств, которым располагает правительство страны для осуществления своих социально-экономических и политических функций: производства общественных благ, развития фундаментальной науки, антициклического, антиинфляционного и другого стабилизационного регулирования национальной экономики. Бюджет открывает государству возможность решения тех социально-экономических задач, перед которыми отступает механизм рынка. Так, через государственный бюджет - значит, через налоги и государственные расходы - происходит перераспределение ресурсов и доходов с тем, чтобы сделать это распределение более справедливым. Через госбюджет разрешаются также региональные, структурные и другие общенациональные проблемы.
2. внебюджетные фонды. Наиболее крупными среди них являются пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд занятости населения, фонд обязательного медицинского страхования, образуемые обычно за счет специальных (целевых) налогов, займов, субсидий из государственного бюджета. Средства данных государственных фондов целевого назначения фондов используются для материального обеспечения граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери работы и т.п. Внебюджетные фонды открывают центральным и местным органам исполнительной власти дополнительные финансовые возможности реализации их функций, причем минуя бюджетный и, следовательно, парламентский контроль.

В рыночной экономике размеры госбюджета и внебюджетных фондов стараются удерживать в минимально необходимых границах, позволяющих правительству делать только то, что не способен обеспечить рынок, то есть исключить необоснованное вмешательство государства в экономику. Например, весьма нетипичным случаем является превращение средств налогоплательщиков в государственные инвестиции (это оправданно обычно лишь при реализации целевых народнохозяйственных программ). Причем в таких случаях обеспечивается тщательный контроль законодательных органов за расходованием бюджетных средств, выделенных на государственные инвестиции. В общем же случае в рыночной экономике поиск источников финансирования инвестиций ведется не в правительственных кругах, а в банковской сфере либо на фондовой бирже. В то же время статистика последних десятилетий ставит под сомнение весьма живучую (в том числе в российской науке) либеральную концепцию государственного бюджета, суть которой заключается в утверждении, что чем меньше средств налогоплательщиков аккумулируется в нем, тем якобы быстрее развивается рыночная экономика. Между тем темпы экономического роста в различных индустриально развитых странах сегодня достаточно близки, несмотря на то, что относительные размеры их бюджетов могут находиться в весьма широком диапазоне - от 25 до 60% к ВВП.

Следует учитывать, что в демократическом обществе любой государственный бюджет выступает неким компромиссом, отражающим реальное соотношение сил, интересов ведущих социальных групп - федеральных и местных органов власти, ВПК и гражданского сектора промышленности (а их вместе - с аграриями), работодателей и работающих по найму - скажем, по вопросу налогообложения собственности и доходов. При разработке и утверждении бюджета в парламенте, а еще раньше - в ходе предвыборной борьбы партий и в средствах массовой информации -, ведется острая борьба, отстаиваются жизненные интересы различных отраслей и секторов экономики в области размера субсидий и налоговых ставок, государственных заказов и льготных кредитов и т.п. Исход данной политической борьбы оказывается немаловажным фактором, предопределяющим тенденцию к увеличению или уменьшению размера государственного бюджета, его соотношение с ВВП. Но данное соотношение зависит не только от той или иной комбинации партий в парламенте и от господствующей в обществе теоретической доктрины - кейнсианской или классической -, но и от фазы экономического цикла, через которую проходит страна.

В зарубежной литературе анализ бюджета обычно начинается не с доходной его части (как это было типично для советских авторов), а с части расходной, то есть с изучения цели, а не средств ее достижения. Последуем данной логике анализа.

Государственные расходы

Государственные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов государства для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Английский экономист А. Пигу предложил классификацию государственных расходов с точки зрения их влияния на национальный доход, согласно которой они подразделяются на так называемые трансформационные и трансфертные расходы. В первом случае расходы правительства влекут за собой создание дополнительной стоимости и новых доходов. Во втором случае произведенные затраты не предполагают встречную услугу и выступают лишь как передача средств от налогоплательщиков к получателям трансфертов.

Исходя из данной классификации к трансформационным расходам относят государственные инвестиции, государственное потребление товаров и услуг, выплату заработной платы и жалования, осуществляемую из бюджета. Как видим, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых берет на себя государство.

Расходы государства можно также классифицировать на:

1. включаемые в бюджет текущих расходов, за счет которых решаются ближайшие социально-экономические задачи правительства;
2. входящие в бюджет развития, средства которого направляются на решение перспективных задач, для чего требуется финансирование инвестиционной, инновационной и другой деятельности, связанной с расширением производства.

Среди трансфертных расходов государства - пособия (денежные выплаты и натуральные выдачи) домохозяйствам, социальное обеспечение, финансирование эксплуатационных расходов государственных предприятий и учреждений, их субсидирование.

В ХХ веке в развитых странах отчетливо проявилась тенденция ускоренного роста государственных расходов по сравнению с расходами частными.

Государственные расходы в % к ВНП: историческая сводка

Столь стремительный рост государственных расходов - несмотря на переход в 80-90-е гг. от кейнсианской концепции "экономики спроса" к неоклассической доктрине "экономики предложения" - в частности, обусловлен:

• повышением общественного благосостояния и направлением все большей доли доходов домохозяйств на удовлетворение потребностей в услугах образования, здравоохранения и т.п., в сфере производства которых частный капитал проявляет недостаточную активность, и государство нередко просто вынуждено усиливать свое участие. При этом производительность труда работников сферы нематериальных услуг заметно отстает от производительности труда работников сферы материального производства, что порождает относительно более высокую трудоемкость и зарплатоемкость в создающем данные услуги государственном секторе. Однако следует учитывать и то обстоятельство, что цены на товары и услуги, приобретаемые государством, обычно растут быстрее цен для частного сектора. Поэтому действительное опережение в темпах роста государственного сектора по сравнению с сектором частным оказывается несколько меньшим.
• быстрым нарастанием внутреннего и внешнего долга многих стран, требующим немалых государственных средств на его обслуживание и погашение.
• стремительным развитием научно-технического прогресса, предполагающего концентрацию крупных, часто просто недоступных частному капиталу (или непривлекательных для него) средств на реализацию перспективных проектов, что влечет за собой создание акционерных обществ с той или иной степенью государственного участия.
• усложнением социально-экономической жизни, требующим наращивания государственных расходов на обеспечение экономической и военной безопасности страны, на содержание правоохранительных органов и т.п.

Анализ мировых тенденций развития государственных расходов показывает, что наиболее быстрыми темпами растут трансфертные расходы. Отстают от них в своей динамике трансформационные расходы, причем стагнацию - вплоть до прямого сокращения - обнаруживают в их числе государственные инвестиции.

Учитывая, что в этот период в большинстве указанных стран не происходил рост частных инвестиций, падение доли инвестиций государственных в валовом внутреннем продукте означает подрыв материально-технической базы для будущего поколения. Проведенный Национальным институтом экономики и социальных исследований в Великобритании анализ показал, что значительная часть сокращения в последние годы дефицита государственного бюджета в данной стране была обусловлена снижением именно чистых инвестиций, а не текущих расходов. Причем английское правительство сокращает не только новые капитальные вложения, но и государственные основные производственные фонды за счет их приватизации. Властям с политической точки зрения выгодно экономить на своих инвестициях с тем, чтобы получить возможность уменьшить налоговые ставки и при этом сократить бюджетный дефицит. Это позволяет завоевать поддержку избирателей и оказаться переизбранными на новый срок.

Распространен и другой, функциональный принцип классификации государственных расходов, при котором они сразу же группируются по целевому назначению. При таком подходе можно выделить две основные статьи расходов. Большая часть бюджетных средств распределяется на всевозможные правительственные программы: оборонную, социальную, инвестиционную и пр. При этом правительственные средства тратятся на выдачу заработной платы государственным служащим, на оплату закупаемых государством товаров и услуг (от вооружений до медикаментов), на выдачу денежных пособий и дотаций различным слоям населения и субсидий предприятиям, на инвестиционные расходы под государственные проекты. Основными статьями заметно возросших в мире за последние десятилетия бюджетных расходов являются социальные статьи: социальные пособия, финансирование образования, здравоохранения и др. На них приходится примерно 40-50% бюджетных расходов развитых рыночных стран. Вторую по значимости статью (примерно 12-15% государственных расходов) составляют затраты на хозяйственные нужды: бюджетные субсидии сельскому хозяйству, инвестиции в инфраструктуру, дотации государственным предприятиям, финансирование государственных программ. Примерно такая же доля госбюджета направляется на вооружение и материальное обеспечение внешней политики. Административно-управленческие расходы по содержанию правительственных органов, полиции, органов юстиции и т.д. включаются в четвертую статью, на которую приходится 5-10%. И, наконец, последнюю статью расходной части государственного бюджета составляют выплаты по государственному долгу -7-8 %.

Функциональный подход к бюджетным расходам дает четкое представление о приоритетах экономической политики государства как сумме индивидуальных предпочтений людей, тех или иных политических партий, находящихся у власти. Так, в период войн и гонки вооружений обычно происходит увеличение доли расходов на оборону. Именно это происходило, например, в СССР и США в период "холодной войны". В странах же Юго-Восточной Азии политики традиционно считают, что система трансфертных платежей - это "наркотик", который подтачивает жизненные силы стран Запада. Даже на уровне обыденного сознания у людей более развито здесь понимание необходимости больше расходовать бюджетных средств на образование и развитие производственной инфраструктуры страны. Не случайно в большинстве стран Восточной Азии в среднем доля затрат на образование в общих государственных расходах более, чем в 3.5 раза выше, чем в западных странах. В среднем расходы на производственную инфраструктуру в Азии в 4 раза больше, чем в остальном мире.

Вторая статья правительственных расходов - выплата процентов по имеющимся долгам. Занимает ли правительство у своих собственных граждан или за рубежом, оно обязано выплачивать проценты по этим займам.

Обозначим сумму расходов на правительственные закупки G, сумму выплат на обслуживание государственного долга - N, государственные трансферты - F. Тогда общие государственные расходы будут равны:

G + N + F

Государственные средства должны использоваться в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей. При этом важно достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности. Последнее означает, что в ходе изучения различных вариантов использования государственных средств и выявления оптимального объема правительственных расходов предпочтение должно быть отдано тому, который приносит наибольшую народнохозяйственную пользу. При этом в расчет должны приниматься не только внутренние, но и внешние издержки и выгоды. Исчислить прямые издержки и выгоды, выраженные в доходах, относительно легко. И то и другое может быть оценено в рыночных ценах. Труднее определить внешние издержки и выгоды, которые разделяются на косвенные и неизмеримые. Косвенные внешние издержки могут возникнуть, например, при строительстве электростанции. Загрязнение воздуха в местности, где расположена станция, может вызвать сокращение потока туристов приезжающих в данную местность и, как следствие, снижение доходов местных органов власти. Но, с другой стороны, строительство данного гидротехнического сооружения способно украсить местность, развить водный спорт и принести другую косвенную выгоду. Особенно сложно определить неизмеримые эффекты. Например, совокупную выгоду от строительства больницы так же трудно определить количественно, как и издержки, возникающие при строительстве крупных автострад, ведущих к расчленению ландшафта. Однако и неизмеримые выгоды и издержки также следует учитывать при разработке и реализации программ государственных расходов. В условиях ограниченности бюджетных средств реализации должны подлежать лишь те из программ, соотношение стоимости всех полезных эффектов от которых к стоимости всех издержек оказывается наивысшим.