Роль налогов в формировании доходной части бюджета.

Анализ налоговой нагрузки основных отраслей экономики за 1999-2002гг., рассчитанной как отношение суммы поступивших налоговых платежей к валовой добавленной стоимости, показывает ее неравномерность. Основная тяжесть налогов лежит на производственных отраслях (за исключением сельского хозяйства). Это обусловлено самим характером их деятельности, представляющей меньше возможностей для легального и нелегального ухода от налогов.

Тревожным выглядит тот факт, что бремя растет именно в тех отраслях, где оно наиболее высокое (промышленность, связь). Если бы речь шла не об отраслях, а об отдельных предприятиях, то неравномерное изменение бремени можно было бы объяснить структурными сдвигами в экономике. Но применительно к отраслям такое объяснение не может иметь места, поэтому можно говорить о целесообразности отраслевого перераспределения налоговой нагрузки в направлении ее выравнивания.

Выравнивание отраслевой налоговой нагрузки может идти только путем обеспечения равных условий обложения, но не через предоставление дополнительных льгот «заслуженным» производствам. Если исключить акцизы и большую часть платежей за природные ресурсы, обусловленных особым состоянием рынков, то единый порядок обложения прибыли и добавленной стоимости в принципе обеспечивает равный податный режим для всех отраслей. Если же этот одинаковый режим различным образом влияет на разные (объективно разные) отрасли, то причина не в налогах. Причина - в массе любых прочих факторов, которые (если исключить случаи субъективного вмешательства в экономику) складываются нормальным рынком. Поэтому только рынок, объективная рыночная стихия, может реально оценить и откорректировать состояние и поведение отраслей. Не следует без крайней необходимости вмешиваться налогами в рыночные законы. Многое может сделать межотраслевая конкуренция. Задача государственной политики - придать черты естественности развитию экономики, в большей степени полагаться на «невидимую руку рынка», нежели на прожекты его адептов и льготы.

Если говорить о льготах, то серьезным нападкам подверглась гл. 25 Налогового кодекса РФ за отмену инвестиционной льготы. Сетования по поводу отмены инвестиционной льготы во многом являются отражением общего преувеличенного представления о регулирующих возможностях налога вообще и налоговых льгот в частности. Поэтому следует критически относиться к таким, например, выводам: «Снижение ставок отдельных налогов при устранении многочисленных льгот не привело к заметному для бизнеса уменьшению общей налоговой нагрузки на предприятия (хотя несколько перераспределило ее между ними). Ликвидация же льгот по налогу на прибыль, использовавшуюся для инвестирования, в условиях недоступности банковских кредитов лишило предприятия и этого стимула».

Если обратиться к цифрам, то картина предстает такой. В 2002 г. в консолидированный бюджет поступило 463 млрд. руб. налога на прибыль предприятий, что составило 90% от уровня предыдущего года. Предположим, что гл.25 НК РФ не была задействована с 1 января 2002 г. и потому поступившая в казну сумма налога могла бы равняться 640 млрд. руб. (в предположении, что рост налога на прибыль идет примерно в одной пропорции с общим объемом налоговых доходов, что и имело место в 2000-2001 гг.). Таким образом, предприятия «сэкономили» на налоге 177 млрд. руб. (640 млрд. руб. - 463 млрд. руб.).

Заметим, что исходная гипотетическая сумма 640 млрд. руб. включает в себя и условно «произведенные» расходы на капитальные вложения, так как исчислена в пропорции от учитывающих такие расходы сумм. Теперь, сопоставим цифры: в 2001 г. предприятия затратили около 300 млрд. руб. прибыли по льготе на финансирование капитальных вложений, а в 2002 г. они при желании могли бы вложить (с учетом сложившейся тенденции) на 85% больше. Таких темпов роста инвестиций ждать еще долго.

Разумеется, это - средние и общие цифры. Отдельные предприятия, инвестировавшие до 50% прибыли, теряют на отмене льготы. Но будем иметь в виду, что налогообложение составляет одно из общих условий хо­зяйствования и обязано исходить именно из средних, общих, стандартных обстоятельств, которые, как мы видели, полностью оправдывают новый порядок обложения прибыли.

Налоговый кодекс, отменив так называемую инвестиционную льготу, в гл. 25 «Налог на прибыль организации» установил отдельной статьей (ст. 262) порядок учета расходов на научные исследования и опытно-конструкторские разработки. Тем самым новый налоговый режим подталкивает предприятия к научно-техническому прогрессу и инновационным формам развития, обеспечивая новое качество экономического роста.

Считаем возможным здесь же еще раз подчеркнуть, что широкому распространению льгот способствует взгляд на них как на нечто дармовое и малозначительное. Между тем счет идет на миллиарды, и это те миллиарды, которые недополучает бюджет. Разумеется, многие из льгот имеют вполне пристойное обоснование, но ведь суммы говорят сами за себя. В связи с этим считаем, что по опыту развитых стран, необходимо определить льготы как «налоговые расходы государства» и включать их во все расчеты эффективности, как налогов, бюджета и госсектора вообще, так и частного производства, которое очень любит говорить о налогах и никогда не говорит о получаемых льготах.

Задолженность. Общая сумма задолженности на 1 января 2003 г. по налогам, администрируемым МНС, составила (с учетом задолженности по уплате пеней и налоговых санкции) 1113.7 млрд. руб. (Приложение 2, таблица 2).

Неоднократно проводимые реструктуризации долгов увеличили долю отсроченных (рассроченных) платежей с 25,6 в 1996 г. до 36,7% в 2001г.

В 2002г. их доля снизилась за счет резкого возрастания приостановленных к взысканию платежей, в чем отразился очередной всплеск налоговых споров (об этом речь пойдет ниже): доля приостановленных платежей за 2002 г. выросла в два раза. К положительным сдвигам можно отнести выравнивание задолженности по бюджетам (ранее долг в федеральный бюджет рос заметно быстрее, чем в региональные). В 2002 г. основная часть задолженности приходится на федеральный бюджет: если в 1996 г. его доля составляла 53%. то через пять лет - 87%. В структуре задолженности основное место продолжает занимать НДС.

Отношение обшей задолженности, включая пени и штрафы, на 01.01.2003 г. к сумме всех налоговых платежей в 2002 г. составило почти 48%. Оно за последние годы меняется к лучшему, но все еще остается значительным. Наиболее неблагополучное положение с самым крупным налогом - НДС: в 2002г. задолженность по нему составила свыше 90% от поступлений. Причины этого можно видеть в сложном механизме платежей, включающем множественность расчетов и допускающем возможности уклонения от налогов.

Отраслевой срез задолженности обнаруживает значительные колебания. Если в целом по экономике задолженность по налогам, штрафам и пеням, контролируемым МНС, составляла на 1 января 2003 г. 48% суммы налоговых поступлений, то по целому ряду отраслей картина гораздо более удручающая. За стопроцентный рубеж переступили: легкая и лесная промышленность. В сельском хозяйстве и в угольной промышленности задолженность превысила сумму налоговых поступлений в 3 раза.

Но самым безнадежным должником в России является негосударственное страхование. В 2002 г. эта отрасль уплатила 4.0 млрд. руб. налогов, при том что се задолженность на 01.01.2003 г. (включая пени и штрафы) составила 34.7 млрд. руб.

Этот долг образовался в 1999-2000 гг. когда шло резкое сокращение сети страховых организаций, к тому же сыграл свою роль и дефолт: если на 01.01.1999 г. задолженность без пенен и штрафов) равнялась 137 млн. руб., то уже через год долг составил 12.4 млрд. руб. Ясно, что оказавшись во много раз «беднее» крестьян и шахтеров страховщики, не смогут выжить без принудительногострахования авто, жилья и еще много чего другого.

Зависимость задолженности от налоговой политики чрезвычайно многообразна. Задолженность - это своего рода результирующий показатель качества налогов и их действия в конкретных условиях. Погодовой анализ задолженности позволяет сделать весьма логичный вывод о том, что в кризисные годы рост задолженности ускоряется. Отсюда следует, что решение проблемы долгов можно видеть в нормально развивающейся экономике, подтверждая ранее сделанный вывод: влияние экономики на налоги гораздо сильнее, чем обратное их действие. [15, с. 23-25]

В последнее время все более резко и определенно ставится вопрос об увеличении налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики. Вместе с тем здесь, думается, нужны взвешенность и осторожность: исключительно важно сохранить данный сектор и создать условия для его модернизации, ибо от этого (таков уж один из итогов постсоветского реформирования) ныне в решающей мере зависит развитие экономики нашей страны. Для выведения сектора на уровень современных требований нужны огромные капитальные вложения, неосуществимые без достаточных прибылей нефтегазовых корпораций. Следует объективно оценить финансовые возможности отраслей сектора и точно выявить величину соответствующих сверхдоходов, понять факторы их образования и оптимальные направления использования.

В материалах, подготовленных Минфином России к заседанию федерального правительства, посвященному вопросам завершения налоговой реформы, приводятся следующие оценки: при цене нефти в 24 долл. за баррель из нефтяной отрасли может быть изъято до 1,5 млрд. долл., а в 27 долл. - до 2,5 млрд., что соответствует примерно 50% суммы выплаченных за 2002 - 2003 гг. дивидендов. Однако в этих расчетах не учитывается ряд важнейших обстоятельств. Так, в названные годы (особенно в 2002-м) нефтяные компании применяли всевозможные «схемы» занижения налоговой базы, соответственно - объявленной в балансах прибыли. Это, несомненно, аргумент в пользу того, что действительные сверхдоходы могут быть несравнимо более высокими. В то же время при расчете доходов нефтекомпаний были приняты во внимание поступления по линии долгосрочных кредитов и займов (размер которых в разные годы колебался в диапазоне 5-10 млрд. долл.), являющиеся фактором сужения возможностей дополнительного изъятия средств в пользу государства.

Сверхдоходы организаций, добывающих углеводородное сырье, образуются, в частности, при довольно высоких ценах на энергоносители (более 24 долл. за баррель нефти), и регулирование распределения таких доходов между государством и отраслью пока, думается, вполне «поддается» механизму вывозных таможенных пошлин. Конечно, последние (отсутствующие в большинстве стран) - не самый лучший инструмент экономического регулирования (тем более с учетом стремления России в ВТО). Но, по-видимому, его применение ныне неизбежно. Если бы цены на сырую нефть внутри страны и на мировом рынке сравнялись, эта проблема отпала бы сама собой. Сегодня же, когда здесь сохраняется значительное различие, экспортная пошлина - наиболее простой и естественный регулирующий рычаг. Возможны, конечно, и другие механизмы изъятия сверхдоходов, связанных с рассматриваемой ценовой «дельтой» (в частности, расчет налога на добычу полезных ископаемых с использованием коэффициента, учитывающего процент экспорта нефти и динамику мировой цены на углеводороды), но они куда более сложны и менее надежны.

Вместе с тем не секрет, имеется и такой источник дополнительных доходов, как дифференциальная рента, которая вне зависимости от усилий хозяйствующих субъектов образуется у них вследствие наличия месторождений с более благоприятными климатическими, географическими, горно-геологическими и другими «данными природой» условиями. Регламентируемый главой 26 Налогового кодекса РФ (введенной в действие с 1 января 2002 г.) налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в должной мере не учитывает особенности горно-геологических, экономико-географических и инфраструктурных условий разработки месторождений. Применяемая единая ставка налога при добыче нефти в размере 347 руб. за тонну (с 2005 г. она увеличится до 400 руб.) с учетом коэффициента, рассчитываемого в зависимости от динамики мировых цен, улавливает изменение доходности из-за их колебания, но не учитывает структуру запасов, их выработанность, качество нефти, дебитность скважин и многие другие условия и факторы добычи. Одинаковое налогообложение, предоставляющее дополнительные преимущества предприятиям, располагающим лучшими участками недр, обеспечивает выгодность нефтедобычи из относительно легко извлекаемых запасов, соответственно невыгодность разработки месторождений после прохождения пика добычи. Применительно к низкорентабельным месторождениям единая ставка налога является завышенной и дестимулирует добычу из них, ведет к выводу нефтяных скважин из эксплуатации, сокращению объемов добываемой нефти и уменьшению поступления налогов в бюджет. Не случайно количество скважин, потенциально пригодных к эксплуатации, но находящихся в бездействии, весьма велико.

Нерентабельность добычи на удаленных месторождениях с трудноизвлекаемыми запасами в конечном счете ведет к их потере для разработки и не может не сказываться негативным образом на социально-экономической ситуации в стране. Согласно имеющимся оценкам, в 2003 г. добыча нефти составила 157% оговоренных в лицензиях объемов, а количество вновь пробуренных скважин оказалось на 30% меньшим, нежели установленное в соответствующих соглашениях. При сохранении подобной тенденции через три - пять лет вовсе не исключен обвал нефтедобычи в стране.

В связи с этим представляется необходимым следующее принципиальное изменение системы налогообложения в добывающих отраслях. Абсолютную ренту целесообразно аккумулировать через НДПИ, причем закладывая в его ставки оптимальную норму прибыли на вложенный капитал; принятие данной посылки влечет за собой существенное снижение ныне действующих станок (и, естественно, отказ от намечаемого на 2005 г. их повышения, чреватого лишь увеличением числа выводимых из эксплуатации скважин). При этом дополнительные доходы, полученные в результате внедрения передовых, повышающих отдачу нефтяных пластов, технологий, следовало бы оставлять в распоряжении: недропользователя - для дальнейшего совершенствования им технологических процессов и снижения на этой основе издержек по добыче. [17, с. 14-17].