Порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

конституционный правовой иностранный административный

В административном праве существует ряд правоотношений между государственными органами Российской Федерации и иностранными гражданами, которые касаются исключительно вопросов определения правового положения иностранных граждан. Эти правоотношения, обеспечивающие правовую связь иностранных граждан с Российской Федерацией, охватываются особым административно-правовым институтом легализации. Специфический характер этих правоотношений не позволяет применить к ним регулирование, основанное на равенстве прав российских и иностранных граждан (национальный режим), поскольку между государственными органами Российской Федерации и российскими гражданами таких правоотношений не существует.

Основополагающей целью административно-правового регулирования положения иностранных граждан является установление правовой связи между иностранцем и государством пребывания, включение иностранца в качестве субъекта в правовые отношения под юрисдикцией принимающего государства, что можно определить понятием легализация. Именно достижению этой цели служит механизм легализации иностранных граждан, а также комплекс сопутствующих мер - обеспечение безопасности и правопорядка, защита интересов собственных граждан, регламентация и защита интересов иностранных граждан, определение их прав и обязанностей, создание системы и механизма ответственности, наделение органов исполнительной власти и должностных лиц полномочиями и т. д.

Специфическими разновидностями общеправового режима в отношении иностранных граждан выступают национальный и специальный правовые режимы - в зависимости от характера правового регулирования положения иностранных граждан. Национальный режим - это разновидность общеправового режима, при котором к иностранцам и собственным гражданам применяются единые подходы и принципы регулирования, действует общий правопорядок, правовое регулирование строится на уважении и защите личности и прав иностранного гражданина, ограничения и изъятия в правовом статусе имеют лишь необходимый и обоснованный характер и не затрагивают неотчуждаемых прав и свобод. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) провозгласила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с общепринятой научной позицией эта формулировка выражает национальный правовой режим. Поэтому, по мнению автора, ошибочными и не соответствующими российскому праву являются попытки характеризовать административно-правовое регулирование положения иностранных граждан в Российской Федерации как специальный режим.

Национальный режим, принятый в качестве основополагающего, упрощает и демократизирует положение иностранных граждан, но при этом не может снять проблему необходимости установления правовой связи между иностранным гражданином и принимающим государством, а это необходимое условие обеспечения его участия в правоотношениях под юрисдикцией принимающего государства. Данную задачу решает институт легализации, в рамках которого осуществляется узаконение правового положения иностранного гражданина под юрисдикцией Российской Федерации. Этой цели служат правовые нормы, регламентирующие отношения, связанные с въездом, пребыванием, проживанием, трудоустройством и выездом иностранных граждан. Таким образом, институт легализации иностранных граждан охватывает совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в качестве иностранного физического лица. Реализуется данное право иностранного гражданина путем установления, поддержания и прекращения особой временной правовой связи между государством и иностранным гражданином.

Признаком специального правового режима являются неравные условия участия в правоотношениях иностранных граждан и граждан государства пребывания, если эти правоотношения по своей природе допускают участие в них и тех и других. Не подпадают под специальное регулирование правоотношения, в которых объективно могут участвовать либо только иностранные граждане, либо только граждане государства пребывания. Например, иностранный гражданин не может претендовать на участие в правоотношениях, вытекающих из правового статуса гражданства, а гражданин Российской Федерации - участвовать в отношениях, вытекающих из правового статуса иностранного гражданина и связанных, к примеру, с получением разрешения на временное пребывание или вида на жительство, поскольку его правовые связи с Российской Федерацией уже установлены в рамках правоотношений гражданства.

В сфере административного права общеправовой режим преломляется в рамках предмета отрасли в основной административно-правовой режим иностранных граждан и продолжает оставаться национальным режимом. Таким образом, данный режим распространяет на иностранных граждан те же нормы, принципы и административно-правовые механизмы, что действуют и в отношении российских граждан. Иностранные граждане пользуются теми же правами и обязанностями и в том же порядке, что и российские граждане в аналогичных правоотношениях, если только речь не идет о законных ограничениях и изъятиях.

Участие иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации, его положение в качестве особого субъекта российского права и непосредственное установление, поддержание и прекращение правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией обеспечивается особым административно-правовым режимом легализации иностранных граждан.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью отечественной правовой системы, основу административно-правового регулирования положения иностранных граждан в России обеспечивает национальный режим, т.е. равенство прав российских и иностранных граждан, за исключениями, установленными федеральными законами. Правовой режим легализации иностранных граждан не затрагивает национальный режим, обеспечивая правовое регулирование в рамках целевого назначения легализационных отношений, не противоречит ему и не отменяет его действие в отношении иностранных граждан.

Административно-правовой режим легализации иностранных граждан основывается на следующих принципах:

) временный характер устанавливаемой правовой связи;

) этапность формирования правовой связи;

) обоснованность пребывания иностранца на территории Российской Федерации;

) строгая ограниченность и регламентированность действия режима.

Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина включает права, обязанности и ответственность, реализуемые в отношениях по установлению, поддержанию и прекращению правовых связей с государством пребывания в целях обеспечения его участия в иных правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.

В зависимости от условий и порядка возникновения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, а также соблюдения требований режима легализации иностранных граждан выделяются две разновидности легализационного административно-правового статуса: законного и незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус законного пребывания на территории Российской Федерации приобретается после признания за иностранным гражданином со стороны Российской Федерации законности права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в статусе иностранного гражданина; для своего возникновения и поддержания он требует строгого соблюдения требований режима легализации. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации он оказывается в административно-правовом статусе незаконного пребывания на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации возникает в случаях: 1) незаконного установления правовой связи, 2) незаконного проникновения на территорию Российской Федерации, 3) грубых нарушений требований режима легализации, исключающих возможность сохранения правовой связи с Российской Федерацией, 4) прекращения законных обстоятельств сохранения правовой связи с Российской Федерацией. Содержание этого статуса связано с юридической ответственностью за совершенное правонарушение.

В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 7, 9) следует выделять особое нелегальное состояние. Это состояние возникает у иностранного гражданина либо в случае выявления условий, препятствующих установлению между ним и Российской Федерацией правовой связи, либо в случае прекращения существовавшей правовой связи, вызванного правонарушением, совершенным данным иностранным гражданином. Нелегальное состояние препятствует установлению правовой связи и права участвовать в статусе иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Сохраняется оно в зависимости от оснований возникновения, либо в течение определенного срока, либо до устранения причин его возникновения.

В сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан особенно важна роль международно-правовых актов и принципов международного права. Особенность иностранных граждан как лиц, тесно связанных с иностранным государством и его правопорядком, стремящихся в большинстве случаев эту связь сохранить, не может не учитываться при организации системы административно-правового регулирования их положения. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) придает общепризнанным принципам, нормам международного права и международным договорам особое значение, включив их в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации.

Предоставление иностранным гражданам прав на территории принимающего государства затрагивает сложную проблему соотношения национального законодательства и международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного договора имеют приоритет перед нормами, установленными российским законом. Основные международно-правовые акты: Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, а также утвержденная резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.