 |
Идеальная и рациональная бюрократия по Веберу
|
|
|
|
Как было отмечено ранее, первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя эти два понятия.
Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Вебер, описывая идеальную бюрократическую организацию, выделил несколько ее типичных особенностей - признаков бюрократии. Важнейшими из них являются:
- Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации;
- Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации;
- Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени;
|
|
|
- Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.
Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.
Макс Вебер, назвавший бюрократию инструментом профессионального чиновничества ввел понятие рациональной бюрократии как необходимую форму общественного порядка, видя в ней выражение формальной рациональности, которая предполагает повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность, специализированное образование.
У Вебера бюрократия - это форма управления, отличная от других форм - демократии, тоталитаризма, авторитаризма. В целом она является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации.
Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью. Их деятельность должна быть предметом публично-правового регулирования. При этом все действия работников совершаются в определенной последовательности согласно существующим правилам и процедурам. Строгое соблюдение принципов иерархии, формально-рациональных норм, правил и установлений, позволяет, как утверждал Вебер, устранять возможные индивидуальные отклонения в процессе осуществления государственных санкций и способствует успешной деятельности различных звеньев государственной системы в целом.
|
|
|
Бюрократия сама по себе ни хороша, ни плоха. Это особая технология, метод, который может быть применен в различных сферах человеческой деятельности. Имеется область, где бюрократические методы необходимы. Это деятельность государственного аппарата. Пока будет аппарат управления, будет и бюрократия.
Рациональная бюрократия - имманентное свойство любой системы государственного управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, то есть бюрократической. Бюрократическая модель - это жесткая организационная структура, где все обязанности носят технологический характер, а управление осуществляется путем приказов и распоряжений, идущих сверху вниз, и информации о выполнении принятых решений - снизу вверх.
Рациональная бюрократия - одно из самых важных и универсальных социальных изобретений цивилизации. Попробуйте представить себе современное общество без развитой системы бюрократии. Жизнь так устроена, что без неё и дня не прожить.
Рассматривая аппарат управления как бюрократическую систему, следует отметить, что это не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу (слой), занимающую специфическое положение в обществе. Как уже отмечалось, характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях, регламентах и т.д.
Логика этих высокоформализованных деловых отношений по Веберу предполагает, что:
- бюрократия представляет собой «штаб», состоящий из ведомств (специализированных социальных институтов) с четко разделенной сферой полномочий;
|
|
|
- деятельность каждого ведомства специализирована, компетенция каждого работника в ней четко определена и четко обозначена;
- деятельность максимально дробится, упрощается и стандартизируется, обязанности исполнителей просты и рутинны;
- все управление строится на принципах разделения компетенции, иерархии и власти;
- каждый руководитель наделяется властью и формальным авторитетом, в соответствии с иерархией;
- каждый подчиненный имеет руководителя;
- приказы отдаются сверху, но обжалуются снизу;
- власть любого руководителя строго нормирована и ограничена рамками деятельности;
- деятельность максимально регламентирована системой единообразных и обязательных правил, причем и само управление строится в соответствии с установленными правилами;
- управленец - это чиновник, наемный работник, высококвалифицированный профессионал, специализирующийся на определенном виде управленческой деятельности;
- идеальный чиновник осуществляет обязанности в соответствии с инструкцией, строго по правилам, не проявляя эмоций;
- карьера чиновника зависит от его стажа и квалификации;
- оплата труда зависит не от количества выполненной работы, а от должности, которую человек занимает в организации.
Содержание понятия «бюрократизм»
Другое дело, что бюрократия бывает эффективной или плохой, коррумпированной или честной. К тому же, как мы отметили ранее, не следует путать бюрократию с бюрократизмом. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном государственном управлении, то второе - отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. По своим масштабам и количеству приносимого людям зла эту болезнь сравнивают с загрязнением окружающей среды. Но, продолжая аналогию, следует вспомнить, что загрязнение среды - побочное действие промышленной революции, т.е., одного из самых прогрессивных сдвигов в мировой истории. Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократии является бюрократизм.
|
|
|
Следует еще раз заострить внимание на неоднозначность употребления в литературе самих терминов «бюрократия» и «бюрократизм». В многочисленных работах прошлого периода исследования этих явлений и в настоящее время понятия часто смешиваются, а нередко и отождествляются. Между тем это во многом разные понятия.[2] Бюрократизм в отличие от бюрократии, - это чрезмерно формализованные, медленные или неконтролируемые процессы принятия и реализации решений, исполнения функций в управленческих системах.
Характеристику бюрократизма наглядно демонстрирует первый закон Паркинсона, который выражается в форме двух почти аксиоматических положений: «1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга». Паркинсон также заметил, что общее количество занятых в бюрократии росло на 5-7% в год безотносительно к каким-либо изменениям в объёме требуемой работы (если таковые были вообще)[3]. В сатирических тонах, по-своему и довольно метко, А.К. Толстой (1817-1875) и братья Жемчужниковы в ХIХ веке изобразили в образе Пруткова чиновника бюрократа с присущими ему формами бюрократического мышления. Бюрократизм как негативное социальное явление отражен во многих произведениях М.Е. Салтыкова-Щедрина (1826-1889).
Бюрократизм является продуктом деформации всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.
Институты управления, развивая бюрократизм, способны формировать изощренные механизмы безответственности. Что к этому можно отнести?: тяготение из простого сделать «сложное», распыление полномочий, многочисленные визирования, согласования как прямой результат превращения любого работника, даже самого высокого ранга, в послушного подчиненного. В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в системе социального управления широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, «непогрешимость» бюрократа. Потенции такого управления ориентируются, прежде всего, на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает саму себя конечной целью.
|
|
|
Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, коррупция.
Бюрократизм необходимо воспринимать как искусственно созданный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается, прежде всего, источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой.
Власть бюрократизма - это замкнутый, действующий по принципам иерархии, жесткий механизм, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращена в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению интересы социума. Основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения. Именно это является источником противоречий между властью и обществом, порожденных бюрократизмом.
Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное: это - противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс включены, прямо зависят от результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев). Бюрократизм разрушает базовый принцип демократических государств – народовластие.
Негативное содержание бюрократических отношений находит свое отражение в противоречиях между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений.
Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм.
Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к монополии власти и управления.
Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет общества, что встречает его естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу институтов гражданского общества, так как они видят в этом прямую угрозу их благополучию.
Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации. В социальной науке бюрократизация рассматривается как процесс отрыва управленческого аппарата от потребностей общества и первоначально поставленных перед ним целей.
Анализ бюрократических отношений в сфере управления будет недостаточным без рассмотрения труда чиновника - управленца. Поскольку бюрократизация управления отрицательно влияет на отношения социума к институтам социального управления, естественной тенденцией становится общественная критика и несогласие с такими формами бюрократического управления. В этой связи, оно не принимается сообществами и обществом в целом, и может быть им только навязано. Но, если управление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потребностей. Результаты этого действия в лучшем случае бесполезны, а чаще всего вредны. Так вырисовывается одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения - его паразитическая сущность.
Бюрократизм высвечивает негативный идеал своего чиновничьего регулирования, который состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать социум к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социальный и политический интерес бюрократизма в управлении заключается в реализации и защите монопольного отправления бюрократией властных функций в обществе.
Именно по этой причине, в широком и наиболее часто употребляемом применении, особенно в политической лексике, термин «бюрократия» употребляются в ярко выраженном негативном смысле, рассматривается как социальное явление, которое характеризуется господствующим положением чиновника в системе отношений социального управления и человека. Акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.).
Бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Вместе с этим, попробуем систематизировать наиболее общие характеристики этого социального явления.
Во-первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Чиновник-бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное.
Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа.
О серьезности болезни многих руководителей и служащих (причем не только в государственной и муниципальной службе) говорят аналитические исследования. Например, анализ протоколов заседаний коллегий органов государственной исполнительной власти в ряде субъектов Российской Федерации показал, что основная масса решений администраций (правительств) посвящена второстепенным вопросам; только 30% отражают актуальные проблемы жизни субъекта; более 30% дублируют аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них не хватает компетентности, аналитики, конструктивности. За обилием цифр подчас скрывается неумение вникнуть в существо проблемы, определить конкретные пути ее преодоления, поставить задачу на перспективу. Все это приводит к своеобразной «девальвации» принимаемых решений, и, в конечном счете социального управления.
Во-вторых, различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия теоретических и практических необоснованных решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда мы отнесем неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотную исполнительность, использование служебной информации в личных целях.
В качестве основных проявлений бюрократизма многие эксперты выделяют: стереотипное мышление, нежелание глубоко вникать в острые конфликтные ситуации, шаблонное решение актуальных проблем, недостаток компетентности, привычка поучать других, формальное отношение к делу, отстаивание личного благополучия, безответственность.
В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.
Однако бюрократизм - это не только пассивность самого администратора в плане общественно полезной инициативы. Это и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы. По большому счету, это не что иное, как стремление ограничить возможности каждого института гражданского общества. Соответственно возникает целая система мер ограничения инициативы рядовых граждан в управлении общими делами. Среди них внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочная регламентация действий подчиненных; келейные формы организации принятия решений; окружение процесса принятия решений покровом секретности; волокита, перестраховка, видимость активной деятельности.
Характерный признак бюрократизма отражает такое крылатое выражение как «эффект вспотевшей майки». Когда все суетятся, имитируют бурную деятельность, а на выходе - никакого социального и экономического результата. Отсюда ни инноваций, ни творческой мысли, стремление к централизму, тоталитаризму, государственному контролю и регулированию, исключение всякого риска.
В-четвертых, различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, коррупция и другие формы использования административных функций в личных целях).
Таким образом, можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, государства, общества. И может выражаться в трех формах:
- как стиль управления;
- как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;
- как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата.
|
|
|
