 |
Глава III. Практика осуществления принципа разделения властей
|
|
|
|
С позиций принципа разделения властей важно подчеркнуть, что в сферу управленческой и распорядительной деятельности не вправе вмешиваться ни один из государственных органов. Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D9049F35413525337CC99C13p338Q> и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей власти. Естественно, данное утверждение не означает, что органы исполнительной власти ничем не ограничены в своей деятельности. Ограничителем действий органов исполнительной власти субъекта в сфере исполнительно-распорядительной деятельности выступают: контрольные полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения; контроль со стороны региональных органов законодательной (представительной) власти; нормоконтроль, осуществляемый органами судебной власти; прокурорский надзор и другие виды контрольно-надзорной деятельности государства. Однако, реализуя контрольно-надзорные полномочия, государственные органы обязаны проверять нормативные правовые акты и действия органов исполнительной власти только с точки зрения законности, но не целесообразности. Вторжение в исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, имеющими приоритет в этой сфере, следует расценивать как нарушение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.
Осуществление основной исполнительно-распорядительной деятельности не исключает участия органов исполнительной власти в реализации иных функций. В частности, принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации предполагает участие исполнительных органов власти в лице их руководителя в региональном законодательном процессе. Глава исполнительной власти субъекта наделяется рядом правомочий, выступающих инструментами механизма сдержек и противовесов.
|
|
|
Взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти происходит уже на предпроектном этапе законотворчества при осуществлении планирования законоподготовительных работ. Несмотря на богатый опыт планирования законотворческой деятельности в советский период, законодательная практика субъектов показала, что данная процедура не лишена пробелов и недостатков. Одним из нерешенных вопросов, прямо влияющих на эффективность законотворческого процесса, является проблема выбора приоритетов при определении очередности принятия региональных законов. Не исключена вероятность одновременного представления в региональные парламенты законопроектов, сходных по своему предмету регулирования и содержанию.
Рассматривая способы решения данной проблемы, целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран. Так, например, во Франции, Финляндии, Италии именно исполнительная власть выступает "в качестве силы, задающей тон законопроектной работы". Действительно, органы исполнительной власти являются наиболее информированными участниками законотворческого процесса. В составе органов исполнительной власти субъектов имеются структурные подразделения, в полномочия которых входит разработка проектов нормативных актов. Они наиболее тесно осуществляют взаимодействие с органами законодательной власти по большинству направлений законотворческой деятельности. В то же время следует уточнить, что наличие особого права по координации правотворчества у органов исполнительной власти связано только с предпроектной деятельностью. При осуществлении планирования законодательной деятельности должно превалировать решение органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. Подтверждение этого тезиса можно найти в региональной правотворческой практике.
|
|
|
В отдельных субъектах законопроектная деятельность реализуется в том числе посредством создания вспомогательных органов. В соответствии с распоряжением губернатора Оренбургской области и Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области "О комиссии по законопроектной деятельности" в данном регионе создается совещательный и консультативный орган по подготовке и разработке проектов нормативных правовых актов Оренбургской области - комиссия по законопроектной деятельности. Основными задачами комиссии являются совершенствование законопроектной деятельности; разработка предложений по обеспечению взаимодействия органов государственной власти области в сфере законопроектной деятельности; разработка проектов нормативных правовых актов области; анализ и экспертиза проектов нормативных правовых актов области. Таким образом, комиссия создается не только для превенции разногласий органов публичной власти, она имеет и долгосрочное перспективное предназначение, связанное с совершенствованием законопроектной деятельности и обеспечением взаимодействия органов государственной власти в сфере законотворчества.
В силу ст. 6 <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D90F9E3044397839749090113FD057CE803D9DF57AD5A93Fp836Q> Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" руководитель исполнительной власти региона включен в круг субъектов - обладателей права законодательной инициативы. Анализ законодательства показывает, что среди субъектов права законодательной инициативы руководитель органов исполнительной власти занимает особое положение. При определении очередности рассмотрения предпочтение отдается тем законопроектам, которые представлены первым лицом регионального органа исполнительной власти. Так, например, согласно ст. 8 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва законопроекты, внесенные в органы законодательной власти губернатором области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Вместе с тем настоящий Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D90F9E3044397839749090113FpD30Q> и региональное законодательство накладывают на руководителя органов исполнительной власти обязанность разработать и направить в парламент проекты особых категорий законов, связанных с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, изменением финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, либо предоставить заключение по указанным законопроектам. Из этого следует, что для высшего должностного лица субъекта участие в реализации законодательной инициативы - это не только право, но в некоторых случаях - юридическая обязанность.
|
|
|
На этапе рассмотрения законопроекта в парламенте происходит согласование позиций органов, относящихся к различным ветвям власти. В целях урегулирования разногласий, которые могут привести к эскалации конфликта между органами законодательной и исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации создаются совместные комиссии, рабочие группы. Отметим, что в нормативных правовых актах не оговаривается характер участия иных государственных органов в работе совместной группы, а именно является ли это правом или обязанностью органов исполнительной власти. Между тем данный вопрос представляется существенным в контексте принципа разделения властей.
Принятый в последнем чтении региональный закон должен быть направлен высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации для промульгации, т.е. подписания и обнародования.
Конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации устанавливаются конкретные сроки, в течение которых закон должен быть направлен высшему должностному лицу для подписания и обнародования. Так, согласно ст. 70 Конституции республики Дагестан принятый закон Республики в течение семи дней направляется Президенту Республики Дагестан для подписания и обнародования.
|
|
|
В Федеральном законе <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D90F9E3044397839749090113FD057CE803D9DF57AD5AC32p837Q> "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен максимальный временной отрезок, в течение которого закон субъекта Федерации должен быть подписан руководителем региональных исполнительных органов. Он сопоставим с временем рассмотрения федеральных законов Президентом РФ (ч. 2 ст. 107 <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D9049F35413525337CC99C1338DF08D9877491F47AD1A9p33DQ> Конституции РФ) и составляет четырнадцать дней.
В специальной литературе обсуждается проблема уязвимости авторитета высшего должностного лица, вынужденного подписать закон, одобренный квалифицированным большинством парламентариев, но не поддержанный самим руководителем исполнительной власти. Как отмечает А.В. Храмцов, среди значительной массы избирателей принятый в данном порядке закон субъекта Российской Федерации будет ассоциироваться именно с волей высшего должностного лица, поскольку в конце нормативного правового акта значится его официальная подпись. Однако в условиях наделения полномочиями высших должностных лиц региональными парламентами данная проблема не стоит так остро.
По мнению большинства, заключительной стадией законодательного процесса является обнародование закона. Чаще всего именно с момента опубликования закон приобретает юридическую силу. Обнародование закона является прерогативой высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации. Показательно, что действия лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, фактически завершают законодательный процесс.
Подводя итог, следует подчеркнуть: участвуя в законотворческом процессе, органы исполнительной власти субъекта Федерации не только выступают в качестве заинтересованного наблюдателя, но и способствуют реализации механизма сдержек и противовесов. Анализ законотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации показывает, что отрасли единой государственной власти не существуют обособленно. Ветви власти взаимодействуют, сотрудничают друг с другом, не нарушая при этом принципа разделения властей.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти проявляется не только в процессе законотворчества, она также реализуется в их подзаконном правотворчестве.
|
|
|
К компетенции высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации относится издание указов (постановлений) и распоряжений. В форме указов (постановлений) принимаются акты, носящие нормативный характер, т.е. направленные на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на неоднократное применение). В форме распоряжений принимаются акты по оперативно-распорядительным вопросам, они не являются нормативными, носят правоприменительный, индивидуальный характер. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной, контрольной деятельности и обеспечением применения норм права в отношении конкретных субъектов. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации практикуют принятие постановлений и распоряжений. Иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать приказы, инструкции, положения, правила, регламенты и другие акты.
Проведенный анализ статусных характеристик региональных органов исполнительной власти и их руководителя позволяет говорить о безусловном повышении роли исполнительной власти в современном механизме сдержек и противовесов. Рост политического и правового влияния высших должностных лиц субъектов происходит на фоне усиления федерального воздействия на регионы, связанного с централизацией государственного управления. Значительный перевес учредительных, контрольных, координационных и юрисдикционных полномочий Президента Российской Федерации и исполнительной власти субъектов при отсутствии адекватных средств воздействия у региональных парламентов и судов отразился на их организационной и функциональной самостоятельности и заметно видоизменил региональный механизм сдержек и противовесов.
Заключение
Кардинальная перестройка общественных отношений в России, произошедшая на рубеже 1990-х гг., в реальности была сопряжена с поиском компромиссных вариантов организации государственной власти. Определяющим ориентиром деятельности политических сил явилось совмещение относительной самостоятельности отдельных субъектов обновленного Российского государства с провозглашением на конституционном уровне идеи государственной целостности и неделимости суверенитета. Обусловленная федеративной моделью государственного устройства политическая власть была фактически разделена на два уровня (федеральный и региональный). Однако центр и регионы сохранили тесную взаимосвязь и взаимную зависимость.
Российская Конституция 1993 г. предоставила субъектам Федерации значительные полномочия в сфере государственного строительства. Согласно конституционным нормам (ч. 1 ст. 77) <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D9049F35413525337CC99C1338DF08D9877491F47AD6ACp33BQ> система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России. При этом особая роль в деле организации системы региональных органов государственной власти отводится принципу разделения властей.
Российская конституционная практика показала, что состояние этого системообразующего принципа зависит от многих факторов: степени централизации (децентрализации) государства, модели реализации федеративных основ, способа организации системы региональных органов государственной власти, специфики субъекта Федерации. Система разделения властей в субъектах Российского государства в целом сформировалась и функционирует. Однако современная организация региональной власти имеет ряд принципиальных недостатков, требующих своевременного устранения.
Результаты проведенного анализа позволили определить следующие тенденции, присущие современной системе разделения властей. Направленность на централизацию государственного управления, характерная для настоящего этапа, привела к усилению федерального влияния на государственное строительство регионов, породила некоторые отступления от принципа самостоятельности ветвей государственной власти. Нынешней фазе развития свойствен значительный перевес учредительных, контрольных, координационных и юрисдикционных полномочий Президента России и исполнительной власти субъектов при отсутствии средств противодействия у региональных парламентов и судов. Особенно заметны полномочия Президента России в вопросах применения мер политической ответственности. Укрепление роли исполнительной власти в регионах требует усиления парламентского контроля. Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже были сделаны.
Решение многих проблем организации и взаимодействия ветвей власти затрудняется в связи с недостатками законодательной базы. Нуждается в совершенствовании регламентация самого порядка регионального законотворчества. Сложившаяся практика фиксации всех стадий законодательного процесса во внутренних регламентах парламентов противоречит принципу разделения властей. Законодательный орган, регулируя своим подзаконным актом деятельность других органов государственной власти, посягает тем самым на их самостоятельность. Оптимальный вариант оформления законодательного процесса - принятие закона, регламентирующего деятельность всех региональных органов, участвующих в законотворчестве.
Отсутствие законодательного императива, предписывающего повсеместное создание конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, порождает тенденцию к ущемлению судебной власти в подавляющем числе регионов. Как следствие, реализация разделения властей в субъектах Федерации становится неполноценной. Конституционные и уставные суды по своей значимости не уступают органам законодательной и исполнительной власти. Было бы логичным развить действующий Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D90F9E3044397839749090113FpD30Q> "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", включив в него главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив название Закона <consultantplus://offline/ref=CC5FE6052DFCA0437F7DC1BB14E554D90F9E3044397839749090113FpD30Q> - "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Создание данного обязательного для исполнения законодательного акта не исключает право субъектов Федерации конкретизировать федеральное законодательство посредством принятия собственных законов, отражающих особенности функционирования органов судебной власти на местах.
Принцип разделения властей не является самоцелью, но его реализация обусловлена объективной необходимостью организации взвешенного и эффективного механизма государственного управления. Представляется, что региональная система разделения властей, позитивно зарекомендовавшая себя на протяжении почти двух десятилетий, нуждается в совершенствовании. Нормальное функционирование этой системы без сбоев и перекосов требует последовательного снижения федерального воздействия на механизм разделения властей, диктует необходимость усиления контрольных полномочий парламентов, создания конституционных (уставных) судов в каждом регионе, освобождения мировых судей от влияния иных органов государственной власти.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. М.: 2011 г.
2. Федеральный закон от 06.10.99 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29.07.00, 08.02.01, 07.05.02, 24.07.02, 11.12.02, 04.07.03).
Периодические издания
3. Народное представительство и принцип разделения властей // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб., 2010 г.
4. Организационно-правовые проблемы отзыва депутата представительного органа власти // Ученые записки Института права СПБ государственного университета экономики и финансов. 2009 г. №2.
. Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации: основы правового статуса и порядка формирования // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3. Ч. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. - Коломна, 2009 г.
. Общие вопросы правового положения депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3. Ч. 2. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. - Коломна, 2009 г.
. Представительная демократия и ответственность депутата: теория и практика проблемы // Юридическая мысль. 2011 г. №1.
. Гарантии осуществления депутатской деятельности: современное состояние проблемы // Юридическая мысль. 2008 г. №2.
9. Конституционное право России. Учебник. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. 2009 г. <http://www.alleng.ru/d/jur/jur017.htm>
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 2010 г. <http://www.alleng.ru/d/jur/jur089.htm>
. Никулин В.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебное пособие. ТГТУ, 20 <http://www.alleng.ru/d/jur/jur261.htm>11 г.
. Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. 2009 г. <http://www.alleng.ru/d/jur/jur462.htm>
. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. Том 2. 2008 г. <http://www.alleng.ru/d/jur/jur621.htm>
. Сухинина И.В. Презумпции в конституционном праве Российской Федерации. М., 2010.
. Тамазян Т.Г. Презумпции в страховом праве: Дис. канд. юрид. наук. М., 2010.
. Шахкелдов Ф.Г. Концептуальные аспекты презумпции невиновности в уголовном процессе: генезис и тенденции совершенствования. Майкоп, 2011.
разделение власть российский правительство
Приложение 1
Приложение 2
|
|
|
