 |
Роль экологической информированности населения в
|
|
|
|
Обеспечении экологической безопасности государства
Доступность информации, касающейся проблем состояния
окружающей среды, является одним из важных атрибутов открытой
демократии. Вместе с тем значимость обладания этой информацией не
оценивается среди широких слоев населения должным образом, а механизм
вовлечения общественности в процесс принятия решений путем
информирования пока не выработан. К сожалению, до сих пор экологическая
информация интересует лишь так называемую «заинтересованную
общественность», т.е. неправительственные общественные организации. И
органы власти, и неправительственные общественные организации
претендуют на роль выразителей интересов общества, хотя довольно часто
оказываются замкнутыми в пределах своих взаимоотношений,
варьирующихся от сотрудничества к противостоянию, в то время как
остальная часть общества порой и не подозревает о тех решениях, которые
принимаются от ее имени. Невовлеченность большинства граждан в процесс92
принятия экологически значимых решений - явление привычное, и не только
для переходных постсоветских обществ. Однако времена меняются, и
выработка сознательной гражданской позиции у абсолютного большинства
населения, которая включает в себя и сознательное отношение к проблемам
окружающей среды, становится непременным условием развития любого
демократического общества. В связи с этим особое значение приобретает
воспитание экологического сознания, одним из главнейших компонентов
которого является знание экологических прав и обязательств, в том числе и
знание о праве доступа к экологической информации. Привитие гражданам
|
|
|
навыков получения экологической информации и умения знать и защищать
свои экологические права - одна из основных задач экологического
воспитания.
Отметим тот факт, что деятельность общественных организаций в
сфере экологии имеет особое значение. Во-первых, это является показателем
степени информированности «активной» части населения, а во-вторых,
является стимулом к распространению экологической информации в
отношении «пассивной» части.
Следует сказать, что работа общественных организаций в настоящее
время, не идёт ни в какое сравнение с тем, что было в нашей стране раньше.
Впервые контрольные функции общественных организаций были
определены в положениях «Основ земельного законодательства СССР и
союзных республик» 1988 года, «Основ водного законодательства СССР и
союзных республик» 1970 года, а также в законодательных актах союзных
республик (например, Белорусской ССР).
Можно сказать, что коэффициент эффективности контрольной
(охранной) деятельности общественных организаций был предопределён
высокой ролью в обществе вопросов идеологии, чего нельзя сказать о
настоящем времени. Стоит лишь оговориться, что применительно к
сегодняшнему дню место идеологии вполне может занять правовая культура
общества.
В настоящее время наблюдается процесс формирования научно-
обоснованных предпосылок и положений, связанных с осознанием места и
роли экологического информирования и образования в системе мер по
обеспечению национальной безопасности России.
Особо следует отметить ст. 74 Федерального Закона от 10 января 2002
года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяющую процесс
экологического просвещения, осуществляемого посредством
распространения экологических знаний об экологической безопасности,
информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных
ресурсов. Представляется весьма позитивным и положение ч. 2 упомянутой
|
|
|
статьи, где в качестве элемента экологического просвещения
предусматривается информирование населения о законодательстве в области
охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической
безопасности, которое осуществляется органами государственной власти,
органами местного самоуправления, общественными объединениями,
средствами массовой информации, а также образовательными
учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками,
природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными
юридическими лицами.
Таким образом, на уровне принятия законодательных и управленческих
решений возникло понимание необходимости увязки вопросов обеспечения
экологической безопасности с повышением уровня общественного
экологического сознания. Однако, по нашему мнению, это напрямую должно
быть связано с образованием в области экологии.
Международное и зарубежное законодательство об
Экологической информации
Международное законодательство и законодательство некоторых
зарубежных стран, можно сказать, ушло дальше России в решении проблем,
связанных с экологической информацией. Там гораздо раньше осознали
наличие таких проблем, оценили их значимость. Только необходимо сделать
оговорку, что всё вышесказанное относится, главным образом, к развитым
европейским странам. В государствах же так называемого «ближнего
зарубежья» дела обстоят ещё более неоднозначно, чем в России.
Удивительным является, по нашему мнению, то обстоятельство, что
многие положительные процессы на международном уровне проходили под
пристальным вниманием России, а то и с непосредственным участием
(например, разработка Орхусской конвенции). Однако, тем не менее,
коэффициент полезного действия от принятия позитивных результатов
остаётся предельно низким.
Проблема обеспечения реализации гражданами их права на получение
информации о состоянии окружающей среды широко дебатируется и в
европейских странах, где наблюдается тенденция к большей прозрачности
отношений между государством и обществом 7 июня 1990 года Советом Европейского Сообщества была принята
|
|
|
Директива «О свободе доступа к информации об окружающей среде»
(90/313/ЕЭС), в соответствии с которой информация об окружающей среде,
или иначе - экологическая информация - определяется как любая доступная
информация в письменной, визуальной, акустической или фиксирующей
факты форме о состоянии воды, воздуха, почв, фауны, флоры, земли и
естественных ресурсов, а также о деятельности (включая деятельность,
вызывающую такое неприятное явление, как шумы) или мероприятиях,
оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду (либо
способных воздействовать на нее таким образом), или о деятельности и
мероприятиях, нацеленных на защиту окружающей среды, включая
административные меры и экологические программы. Данное определение
не включает в себя информацию о климатических изменениях и условиях
человеческого существования в результате экологических бедствий. В
соответствии со ст. 3 Директивы, государства-члены ЕЭС должны
обеспечить обязанность органов власти предоставлять информацию об
окружающей среде физическим и юридическим лицам по их запросам без
выяснения причин их интереса. Государства-члены ЕЭС должны также
определить систему практических мер по обеспечению доступа к подобной
информации.
Директива ЕС обязывает правительственные органы государств -
членов ЕС открывать доступ к информации по первому требованию (за
исключением специально оговоренных требований) любого физического или
юридического лица. При этом лицо, требующее информацию, не должно
объяснять причины своего запроса. Государства - члены ЕС обязаны
обеспечить возможность апелляции для лица, которому без уважительных
причин отказано в предоставлении информации.
Таким образом, Директива устанавливает перечень оснований, которые
могут быть утверждены государствами законодательно, согласно которым69
может быть отказано в выдаче информации. Это касается случаев, когда
запрос затрагивает:
- конфиденциальность данных работы органов государственной власти,
|
|
|
а также конфиденциальность вопросов, касающихся международных
отношений;
- сведения, касающиеся государственной безопасности;
- дела, которые sub judice или в стадии расследования (включая
дисциплинарные расследования), а также дела, по которым ведется
предварительное следствие;
- коммерческую и промышленную тайну, включая интеллектуальную
собственность;
- тайну персональных баз данных и (или) досье;
- материалы, предоставленные третьими лицами без юридического
обязательства их разглашения;
- материалы, разглашение которых может нанести вред окружающей
среде.
Информация, находящаяся в распоряжении органов власти и частично
подпадающая под вышеперечисленные исключения, должна предоставляться
в части, не затрагивающей эти охранные темы, если возможно выделить
такую часть.
В соответствии с пунктами статьи 3 Директивы в просьбе на доступ к
информации может быть также отказано, если удовлетворение этой просьбы
связано с предоставлением документов или данных, или международных
соглашений, находящихся на заключительном этапе подготовки, или когда
запрос является очевидно нереальным, или он сформулирован в слишком
общей форме. При этом органы государственной власти должны ответить
лицу, обратившемуся с просьбой предоставить информацию, в максимально
короткие сроки и не позднее, чем через два месяца. Отказ в предоставлении
информации должен быть обоснован.
По нашему мнению, следует согласиться с Н.Н. Гришиным, который
отмечает, что вышеперечисленные ограничения весьма серьёзно
ограничивают права общественности на доступ к экологической информации
и, следовательно, на участие в системе принятия экологически значимых
решений.
На основе Директивы ЕС в Германии был принят Закон «Об
экологической информации», опубликованный в Федеральных ведомостях
(Bundesgesetzblatt) 8 июля 1994 года. В целом, Закон невелик по объему и
состоит из 11 статей, в общих чертах повторяющих положения Директивы,
но, тем не менее, он содержит и ряд оригинальных решений. Закон дает
определение экологической информации и устанавливает, что любой
гражданин имеет право на доступ к подобной информации, причем заявитель
не обязан доказывать наличие интереса, но в то же время запрос должен быть
достаточно определенным, т.е. необходимо указание, какая именно
информация запрашивается. На запрос орган власти может предоставить
информацию, разрешить просмотр документов либо предоставить доступ к
иным информационным носителям. Срок, в течение которого орган власти
обязан ответить на запрос, по Закону составляет два месяца. Установлены
|
|
|
также исключения и ограничения в праве на информацию в целях защиты
публичного и частных интересов. Например, информация не может быть
предоставлена:
1. Когда ее разглашение может повлиять на международные
отношения, вопросы национальной обороны или конфиденциальность
процедур государственной власти, либо представляет значительную угрозу
общественной безопасности.
2. Когда информация касается данных, добытых органом власти во
время и посредством юридического процесса в отношении дел, находящихся
на рассмотрении, в стадии уголовного расследования или административной
процедуры.
3. Если разглашение информации значительно нанесло бы ущерб
природным богатствам, указанным в Законе, либо успех государственных
мер по охране окружающей среды был бы подвергнут опасности.
Запрос должен быть отклонен в случае, когда он касается
незаконченных документов, сведений, носящих внутренний характер, либо
когда заявитель уже обладает запрашиваемыми данными. Закон определяет
также иные основания ограничения права граждан на экологическую
информацию.
Нельзя, не обратить внимание ещё на один международный документ,
значение и важность которого переоценить трудно. Речь идёт о Конвенции
об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте
(Эспоо, 1991) от 25 февраля 1991года,
которая вступила в силу 10 сентября
1997 года и была подписана Российской Федерацией 6 июня 1991года, но до
сих пор не ратифицирована.
Положения указанной Конвенции предусматривают уведомление стран
участниц, а также общественность о предполагаемых вредных воздействиях
на окружающую среду.
Это уведомление, в частности, содержит:
- информацию о планируемой деятельности, включая любую
имеющуюся информацию о ее возможном трансграничном воздействии;
- информацию о характере возможного решения;
- указание разумного срока, в течение которого требуется дать ответ с
учетом характера планируемой деятельности;
Помимо этого, уведомление может включать соответствующую
информацию, касающуюся процедуры оценки воздействия на окружающую
среду, включая указание на сроки представления замечаний; а также
соответствующую информацию о планируемой деятельности и ее возможном
значительном вредном трансграничном воздействии.
14 июня 1992 года на Конференции в Рио-де-Жанейро была принята
Декларация по окружающей среде и развитию, провозгласившая, что
экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом
при участии всех заинтересованных граждан. На национальном уровне
каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся
окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных
органов, включая информацию об опасных веществах и деятельности в их
общинах и возможность участвовать в процессах принятия решений.
Государства развивают и поощряют информированность населения путем
широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный
доступ к судебным и административным разбирательствам, включая
возмещение и средства судебной защиты (десятый принципДекларации).
Впервые широко вопрос о доступе к экологической информации
обсуждался на Конференции министров окружающей среды Европы в Софии
в 1995 году. На ней были одобрены Руководящие принципы по обеспечению
доступа к экологической информации и участию общественности в процессе
принятия решений в области охраны окружающей среды. Основной смысл
документа в том, что он признаёт доступ к экологической информации как
естественное право каждого. Положения итогового документа совещания в
целом повторяют нормы уже упомянутойДирективы ЕС (90/313/ЕЭС).
Определенное юридическое значение имеет то понятие экологической
информации, которое содержится в Руководящих принципах по обеспечению
доступа к экологической информации и участию общественности в процессе
принятия решений в области охраны окружающей среды: под термином
«экологическая информация» понимается любая информация о состоянии
вод, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и природных зон и о деятельности
или мерах, которые оказывают неблагоприятное воздействие или могут
оказывать такое воздействие на них, а также о деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы
рационального использования окружающей среды.
И, наконец, в июне 1996 года - феврале 1997 года в Женеве был
разработан проект Конвенции по обеспечению доступа к экологической
информации и участию общественности в процессе принятия экологически
значимых решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды. В разработке Конвенции принимала участие в числе
прочих коалиция неправительственных организаций (НПО) различных
европейских стран, включая Россию. Одним из дискуссионных вопросов
было обсуждение определения «экологической информации». Коалиция
предлагала включить в данную дефиницию информацию о состоянии не
только природных ресурсов, атмосферного воздуха, но и стратосферы – в
связи с большим «космическим» загрязнением обломками космических
летательных аппаратов, отработавшими частями оборудования, которые
периодически падают на земную поверхность, создавая непосредственную
угрозу для людей и природы.
Четвертая общеевропейская конференция «Окружающая среда для
Европы» на уровне министров состоялась в городе Орхус (Дания) 23-25 июня
1998 года. В результате её работы 25 июня 1998 года была открыта для
подписания Конвенция «О доступе к информации, участии общественности в
процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам,
касающимся окружающей среды». Конвенция была подписана Европейским
Сообществом и подавляющим большинством стран Европы и Центральной
Азии, членами Европейской комиссии ООН.
В Конвенции разработаны и введены такие значимые для
экологических прав граждан понятия, как «экологическая информация»,
«доступ к экологической информации», а также урегулированы условия
доступа к экологической информации и правосудию в вопросах, касающихся
состояния окружающей среды. Таким образом, Конвенция представляет
интерес для правового анализа, поскольку действующее в России
законодательство не только не содержит правовых механизмов реализации
конституционного права на доступ к экологической информации, но и в
целом не раскрывает, как было отмечено выше, содержание понятия
«экологическая информация».
Следует отметить, что в документе выделяется и особый подвид
экологической информации, а именно информация о состоянии здоровья и
безопасности людей. Таким образом, наблюдается антропоцентрический
подход, который выделяет человека из окружающей среды, подчёркивает
приоритет жизни, здоровья и безопасности человека перед другими
природоохранными задачами, а также и предопределяет цель Орхусской
конвенции – обеспечение, соблюдение и защиту экологических прав и
интересов граждан.
30 октября 2001года Орхусская Конвенция вступила в силу. Но,
несмотря на то, что её разработка происходила при непосредственном
участии российской стороны,
88 Российская Федерация, как отмечалось ранее,
Конвенцию не ратифицировала и не подписала. Неприсоединение к этой
Конвенции противоречит одному из прав граждан, декларированному в ст. 42
Конституцией РФ. А присоединение к Конвенции, по мнению Т.В.
Злотниковой, отвечало бы национальным интересам, способствовало бы
решению ряда природоохранных проблем в европейском регионе и повысило
бы международный статус Российской Федерации как правового
государства, тем более, что Россия в составе Межпарламентской ассамблеи
ООН приняла модельный закон МПА «О доступе к экологической
информации», базирующийся на нормах этой Конвенции.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Конвенции, экологическая информация
означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной
или любой иной материальной форме о:
Общие положения принятой Конвенции, если их кратко
сформулировать, состоят из следующих основных пунктов:
1. Каждая Сторона принимает необходимые законодательные меры,
регламентирующие порядок осуществления положений настоящей
Конвенции.
2. Каждая Сторона стремится обеспечить оказание помощи
общественности со стороны государственных органов в получении доступа к
информации, касающейся окружающей среды.
3. Каждая Сторона способствует экологическому просвещению и
повышению уровня информированности общественности о проблемах
окружающей среды.
4. Каждая Сторона обеспечивает надлежащее признание объединений,
организаций или групп, способствующих охране окружающей среды.
5. Каждая Сторона обеспечивает, чтобы лица, осуществляющие свои
права в соответствии с положениями Конвенции, не подвергались за свою
деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в любой форме.
6. В рамках существующих положений настоящей Конвенции
общественность обладает доступом к информации, располагает
возможностью участвовать в процессе принятия решений и имеет доступ к
правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, без
дискриминации по признаку гражданства, национальной принадлежности
или местожительства.
В статье 5 отмечается, что каждая Сторона обеспечивает, чтобы в
случае любой надвигающейся угрозы здоровью человека или окружающей
среде, возникающей в результате деятельности человека или по причинам
природного характера, вся информация, которая могла бы позволить
общественности принять меры для предотвращения или смягчения76
последствий ущерба, возникающего в связи с такой угрозой, и которой
располагает государственный орган, распространялась незамедлительно и без
задержки среди потенциально затрагиваемых угрозой членов общества.
Общественность имеет право участвовать в решении вопросов, планов,
программ и политики, связанных с окружающей средой, а также в
подготовке нормативных положений, имеющих непосредственно
исполнительную силу, и (или) общеприменимых юридически обязательных
нормативных актов.
То есть, таким образом, экологическую информацию может получить
любое лицо, организация или объединение граждан. При этом свою
заинтересованность в получении информации, касающейся экологических
вопросов, обосновывать не нужно. Достаточно составить письменный запрос
с требованием ознакомить вас с официальными документами и (или)
предоставить письменную или устную информацию о деятельности органов
законодательной, исполнительной и судебной власти по отдельным
вопросам. Эта процедура оговаривается не только в Орхусской конвенции,
но и в законе Украины «Об информации» (ст. 32). В этом же законе (ст. 33)
оговаривается срок рассмотрения запроса о предоставлении информации по
экологическим вопросам. На изучение запроса на предмет возможности его
удовлетворения законом отводится 10 дней, и в сроки до одного месяца
запрос должен быть удовлетворен. Срок предоставления информации по
запросу может быть продлен, если запрашиваемая информация является
сложной или значительной по объему (ч. 2 ст. 4 Конвенции). Любой
необоснованный отказ в предоставлении экологической информации
является нарушением законодательства об охране окружающей природной
среды, поскольку отнесение экологической информации к разряду секретной
недопустимо.
Свободный доступ к экологически значимой информации
обеспечивается и в соответствии с Законом Республики Беларусь «О
государственных секретах», не распространяясь лишь на сведения, находящиеся в режиме секретности. Специальным органом,
осуществляющим сбор, хранение и предоставление информации о состоянии
окружающей среды в соответствии со ст.12 Закона Республики Беларусь «Об
охране окружающей среды» является Министерство природных ресурсов и
охраны окружающей среды. Но в силу того, что сбор информации о
состоянии отдельных природных объектов осуществляют и иные
государственные органы (в первую очередь, государственные органы
специальной компетенции, такие, как Министерство лесного хозяйства,
Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный
Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии, органы санитарно-
эпидемического надзора и другие), они также должны выступать субъектами
предоставления экологической информации. В административном
законодательстве Республики Беларусь закреплены меры ответственности за
сокрытие или искажение сведений о состоянии окружающей среды.
Следует отметить, что Россия активно сотрудничает с Беларусью в
области экологической информации. Примером этого может послужить
программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по
реализации положений Договора о создании Союзного государства, принятая
в Москве 8 декабря 1999 года. В п. 15 указанной программы в качестве
одного из направлений осуществления совместной политики в области
экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны
окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий природных
и техногенных катастроф, в том числе последствий аварии на Чернобыльской
АЭС предусматривается разработка ряда нормативно-правовых актов «Об
охране окружающей среды», «Об экологическом образовании», «О
социальной защите населения, пострадавшего вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС», а также выработка соглашений об обмене
экологической информацией.
Необходимо, также отметить, что 7-11 ноября 1997 года в Словении
(город Блед) состоялся европейский экофорум, где присутствовали
представители экологических организаций и движений 38 стран-участниц
европейской экологической комиссии ООН. В решении этого форума
содержится важное требование о том, чтобы определённые категории
экологической информации были доступны через сети Интернет или их
эквиваленты. Это требование избавит чиновников от необходимости
отвечать на многочисленные индивидуальные запросы и в то же время даст
общественности доступ к огромному количеству необходимой информации.
Выводы.
Как видно, нормативный материал, касающийся затронутой проблемы,
достаточно объёмен. И если в международном законодательстве вопрос
доступа граждан к информации о состоянии окружающей среды более или
менее урегулирован, то в Российской Федерации законодательство
устанавливает лишь общие рамки, оставляя неурегулированными вопросы
практической реализации провозглашенного права. Однако, можно сказать,
что российское законодательство даёт больше прав на доступ к
экологической информации, чётко определяя, что она не может быть
отнесена ни к государственной тайне, ни к информации с ограниченным
доступом. Между тем, как в ряде европейских документов содержатся
списки ограничений, дающих основания для отказа в доступе к
экологической информации.
Современное состояние Российского государства, международные
правообеспечительные механизмы требуют коррекции сложившегося
положения в обеспечении информированности граждан об экологической
опасности либо ее наступления, а также любой иной информации
экологического характера для возможности реализации механизма
самозащиты. При этом создание механизма гарантий прав граждан на
достоверную экологическую информацию должно происходить с учетом
особенностей правовой системы России. Этот процесс может реально
повлиять на увеличение доверия к деятельности государства по мере роста
обеспокоенности общественности состоянием окружающей среды.
|
|
|
