Основные законодательные акты

Ко второй половине XlX века Российская империя делилась в административном отношении на губернии, области и градоначальства. Каждая губерния состояла из уездов и городов. В уездах «селения крестьян и прочих сельских обывателей» соединялись в волости. Соответственно выделялись губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские органы управления. Все они в большей или меньшей степени были наделены правом издавать обязательные для местного населения постановления и распоряжения. Юридической основой актов, издаваемых местными органами управления, служило, конечно, общероссийское законодательство.

Здесь следует заметить, что в юридической науке XlX в. принято было различать два вида нормотворчества или «актов властвования». К первому относилось властвование «творческое», или «верховное». Под этим понималось деятельность государственных органов, «вносящая собой в государственную жизнь нечто новое»», не ограничивающаяся предписаниями закона, а определяемая политическими и культурными задачами. Понятно, что эта функция властвования была связана прежде всего с пробельностью в законодательстве, и, говоря современным языком, именно «верховное властвование» мы бы и назвали собственно законодательством.

Наделенные функцией верховного властвования органы считались органами верховного управления[13]. В их компетенцию входила «всякая потребность государственной жизни, не регулированная законом»[14]. Согласно Основным законам Российской империи (ст.80), «власть управления во всем ее пространстве» принадлежала Государю, который по своему усмотрению мог создавать содействующие ему, но не наделенные самостоятельной властью органы.

Во втором виде «актов властвования», которые представляли собой простое исполнение велений закона, воплощалась «охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования». Осуществляющие такую функцию органы управления считались органами подчиненного управления. Акты этих органов не должны были выходить за пределы указанных законом предметов.

Важным критерием отличия органов верховного управления от подчиненного была поднадзорность Правительствующему Сенату. Под высшим надзором Сената состояло лишь подчиненное управление, тогда как на органы верховного управления жалобу в Сенат приносить было нельзя.

 Публикация закона не была обязательным условием для его вступления в силу. В Российской империи обнародовались не все законы. Правда, во второй половине XlX в. уже не считалось необходимым хранить в тайне уставы уголовного судопроизводства, чтобы подсудимые не могли узнать обязательные для суда правила процесса. Однако Основные законы России (С.3 1892. Т.1. Ст.56, примечание) предусматривали возможность существования законов, подлежащих особой тайне. Понятно, что в правительственные учреждения, которые должны были исполнять соответствующий закон, текст его все же передавался.

Законы, «не подлежащие тайне», получали силу со дня обнародования (ст. 59). Считалось, что законы обнародует Сенат, который рассылает их центральным учреждениям и губернским правлениям. Они в свою очередь рассылали их всем другим местным учреждениям.

Согласно ст.53 Основных законов, в Российской империи законы могли издаваться в форме манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения, а излагались, в зависимости от содержания, в форме уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций).

Наиболее важные законы издавались в форме Высочайшего манифеста, как, например, все Положения о крестьянах от 19 февраля 1861 г. Сам по себе манифест содержал лишь обращение законодателя непосредственно от своего лица к народу и объяснение мотивов принятия закона. Порядок приведения закона в действие и переходные меры определялись в именном указе Сенату или в Высочайше утвержденных мнениях Государственного Совета. Большинство рассматриваемых в данной работе законоположений издавались без манифеста. Обоснование необходимости их издания содержалось в Именном указе, а порядок исполнения – во мнении Государственного Совета. Так, в частности, издавались Положения о земских учреждениях.

Помимо законов, источниками юридических норм могли быть и акты внутреннего управления, издаваемые как верховной властью, так и в пределах их компетенции органами подчиненного управления.

Важное изменение в системе источников юридических норм было сделано Судебными уставами 1864 г. (ст. 10 Устава гражданского судопроизводства и ст. 13 Устава уголовного судопроизводства). Ими отменялся запрет судам толковать закон, и это толкование вменялось им в обязанность. То есть, если при рассмотрении дела судом обнаруживалось противоречие между законом и указом, под таким предлогом рассмотрение дела не останавливалось, но суд должен был основать решение на общем смысле законов (ст. 9 Устава гражданского судопроизводства и ст. 12 Устава уголовного судопроизводства).[15]

19 февраля 1861 г. Александр ll утвердил закон «Общие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который был опубликован для общего сведения 5 марта. «Положения» сопровождались царским манифестом, в котором излагались основные начала реформы, а сама реформа изображалась добровольным пожертвованием со стороны «благородного дворянства». Помимо этого было утверждено еще 16 проектов, неразрывно связанных с первым. Сюда относились 4 общих «Положения», распространявшиеся на все помещичьи имения (о выкупе, о дворовых и пр.), 4 «Положения» о поземельном устройстве крестьян в главных районах империи (в Великороссии, на Украине, в Белоруссии и Литве) и 8 специальных законов, носивших дополнительный характер (о крестьянах мелкопоместных владельцев, о горнозаводских рабочих и т.д.). Основными вопросами, которые разрешались законами 19 февраля 1861 г., были: вопрос о личном освобождении крестьян, вопрос о наделах и повинностях освобожденных крестьян, вопрос о выкупе земельных угодий крестьянами и вопрос об организации крестьянского управления.[16]  

В манифесте 19 марта 1856 г. одним из первых пожеланий при вступлении на престол Александра ll было: «правда и милость да царствуют в судах». Порядок преобразования судебного строя был следующим: сначала указаны основные недостатки судопроизводства по Своду 1857 г., затем определены главные начала преобразования, в соответствии с которыми 29 сентября 1862 г. высочайше утверждались «Основные положения преобразования судебной части в России», где в 1-й и 2-й статьях отражено, что «власть судебная отделялась от административной и законодательной».

Судебные уставы 20 ноября 1864 г. включали в себя:

1. Судебные установления.

2. Устав гражданского судопроизводства.

3. Устав уголовного судопроизводства.

4. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Судебная реформа 1864 г., столкнувшись с жизненными реалиями, впоследствии претерпела значительные изменения. По данным Министерства юстиции, к 1894 г., т.е. за 30 лет существования судебных уставов, в них было внесено около 700 дополнений, изменений, поправок.

Прежде всего изменения коснулись независимости судебной власти и несменяемости судей, что привело к принятию закона от 20 мая 1885 г. «О порядке издания общего наказа судебным установлениям и о дисциплинарной ответственности чинов судебного ведомства». Закон от 12 февраля 1887 г. ограничивал гласность судопроизводства, т.е. давал право на закрытое рассмотрение некоторых категорий дел и пресекал отчеты в прессе о ходе процессов. Закон от 28 апреля 1887 г. «О порядке составления списков присяжных заседателей» возложил составление общих списков присяжных заседателей на должностных лиц, располагавших сведениями об имуществе, образовании, благонадежности лица.[17]   

В период с 1864 г. по 1889 г. (период так называемой судебной контрреформы) было принято около десятка крупных законодательных актов, затрагивающих судебную систему России.

Законом от 19 мая 1871 г. были внесены некоторые изменения в порядок расследования политических преступлений. Важным положением закона было разрешение жандармским властям при недостаточности улик для передачи дела в суд применять меры административного воздействия.

Определенные изменения в Судебные уставы 1864 г. внес и Закон от 7 июня 1872 г. Он установил, что основная масса дел о государственных преступлениях подлежит рассмотрению не судебными палатами, а Особым присутствием Правительствующего Сената с участием сословных представителей.

В мае 1878 г. были приняты еще два закона, связанные со сферой государственных преступлений, - «О подсудности и порядке производства дел о государственных преступлениях» и «О временном изменении подсудности и порядка производства дел по некоторым преступлениям».

9 августа 1878 г. появился закон, согласно которому важнейшие государственные преступления и преступления против порядка управления передавались в ведение военных судов. 8 апреля 1879 г. появился еще один закон, который еще более расширил круг дел, разбиравшихся военными судами по законам военного времени. Губернаторам ряда городов предоставлялось право передавать военным судам не только обвиняемых в совершении государственных преступлений, но и всяких других по их усмотрению «для ограждения общественного порядка и спокойствия». Были сокращены сроки движения дела, свидетели вызывались лишь те, которые могли явиться в течение трех дней. Наконец, на приговор военного суда допускались только кассационные жалобы, которые генерал-губернатор мог или направить в главный военный суд, или открыть на месте Особое присутствие для их рассмотрения, или оставить жалобы без последствий. В какой-то мере это было серьезным отступлением от демократических процессуальных институтов судебной реформы 1864 г.[18]