Местное (земское) самоуправление в XIX веке в России и в западной Европе

Т. СВИРИДОВА

Журнал муниципальное право http://emsu.ru/ml/default.asp?c=983&p=1

С тановление местного самоуправления, переживаемое ныне Россией, отмечено, с одной стороны, тяготением к “муниципальной цивилизации” Запада, а с другой – обостренным интересом к отечественному феномену – опыту земств. При всей самобытности форм и устройств земской жизни на европейской почве (подразумевая под этим известную самостоятельность территорий, русские ученые прошлого века писали о земской жизни Франции, Англии etc.), их сближала обозначившаяся в XIX веке общая тенденция. Это – появление на местах выборных учреждений представительной власти и вытеснение оплачиваемым профессиональным трудом феодально-наследственных привилегий праздно-управляющих нотаблей.

Именно в этом смысле в своих рассуждениях об исторической обреченности роли английских мировых судей в местном самоуправлении, как и патримониального, вотчинного характера управления крупного землевладения Восточной Пруссии, М. Вебер применял понятие “демократии масс”. ¹

Всесословное земское представительство в России по Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. осуществлялось, как известно, на выборном принципе, что не удалось “отменить” контрреформе 1890 г. На протяжении более чем полувековой истории земств также росли значимость и масштабы профессиональной работы специалистов – земских служащих (“третьего элемента”). Эти перемены затрагивали местную власть европейских государств с конституционно-монархическим и самодержавным устройством, хотя они осуществлялись в разных временных отрезках прошлого века, отличались степенью интенсивности и последовательности, покоились на своих исторических традициях или же носили характер нововведений.

Первые попытки сопоставления аналогичных институтов на Западе Европы и в России, как и начало собственно глубокого и всестороннего исследования отечественными авторами западных образцов местного самоуправления, принадлежали эпохе учреждения земств. В исторической литературе наших дней затрагивались главным образом вопросы восприятия западноевропейских моделей местного самоуправления общественной мыслью в России накануне реформ 60-х гг.XIX в. Поиски “идеала гражданского строя” на примере Англии и Франции российским либеральным движением конца 50-х – в 60-е гг. XIX были прослежены в монографии Н. М. Пирумовой “Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до началаXX века” (М. 1977), где рассмотрены и более поздние взгляды историков права (А. Д. Градовского и др.) на проблему “власть и общество” в свете правовых теорий А. Токвиля, Р. Гнейста. Той же проблематике посвящены разделы “Западные системы местного управления” и “Российский Токвиль” книги американского историка Ф. Старра “Децентрализация и самоуправление в России. 1830-1870”. ²

Своего рода зачинателем сравнительного подхода к институтам самоуправления во второй половине XIX века предстает кн. А. И. Васильчиков, чей труд “О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений”, впервые опубликованный в 1869 г., выдержал несколько изданий. В этом обстоятельном сочинении даны общее понятие о самоуправлении и сфере компетенции его органов, характеристика избирательной системы, обзоры начального образования, общественного призрения, медицины, дорожной повинности и местных систем налогообложения. Выбор иностранных государств в данном сопоставлении был традиционным для предшествующей либеральной публицистики и для будущей русской историографии. Так, у А. И. Васильчикова мы видим английский self-government в качестве “утвердительного” примера местного самоуправления, “отрицательный” пример “французской административной централизации” и анализ учреждений германских государств, “типом коих служит Пруссия”, то есть “прусских сословных учреждений ”.³

Своеобразие гражданского развития России А. И. Васильчиков находил в особой роли в земском представительстве “мирского владения”, “мирского элемента”. ⁴

В предпринятом в 70-е годы экономистом, общественным деятелем, сенатором В. П. Безо-бразовым рассмотрении земских учреждений рядом с подобными им в Западной Европе, напротив, подчеркивалась необходимость их “встроенности” в государственное управление. Взяв за образец английскую систему местного самоуправления, Безобразов одобрял, в частности, назначение правительством (а не выборы населением) английских мировых судей, считал полезным это заимствовать, относил к недостаткам российского земства “господство выборного начала”. Особый интерес у него вызывало реформирование в начале 70-х годов местного самоуправления в Пруссии, наиболее близкой, полагал он, России по своему политическому и хозяйственному развитию. В положительном смысле он оценивал прежде всего мероприятия, ведущие к огосударствлению германского самоуправления, например, обязательную, почетную и безвозмездную, службу имущих классов в виде повинности перед государством в органах самоуправления, сочетание при их создании принципов выборности и назначения. ⁵

Французский опыт в интересующей нас сфере с его “праздным парламентаризмом” и “столкно-вениями общества и государства” оценивался приверженцем постепенного реформирования Безобразовым столь негативно, что он даже не обратил внимания на процесс административной децентрализации, начавшийся во Франции в эти же годы. ⁶

К разработке темы в редактируемом В. П. Безо-бразовым многотомном “Сборнике государственных знаний” приступил тогда же историк права А. Д. Градовский. “Выборное начало” представлялось ему, как и Безобразову, отнюдь не единственно возможным механизмом формирования органов местного самоуправления, для подтверждения чего Градовский опять-таки обращался к специфике английской модели. Полемизируя с суждениями французских публицистов середины века (Батби, Реньо) Градовский разделял административную децентрализацию и собственно самоуправление, указывая на развитие в последнем общественных элементов. ⁷

Большое влияние на взгляды отечественных авторов прошлого века, прибегавших к сравнительному анализу в вопросах теории и практики самоуправления, оказала германская государственно-правовая школа, в особенности же идеи и концептуальные подходы немецкого ученого Г.-Р. фон Гнейста.

Русскому читателю он был известен прежде всего как “поклонник английского self-government^’a”. ⁸ Выдающееся место среди работ профессора права Берлинского университета Рудольфа фон Гнейста (1816-1895) занимали труды по истории и современному устройству государственной и административной жизни Англии. В 60-е-70-е годы XIX в. им были опубликованы такие исследования как “Историческое и современное английское общественное устройство и самоуправление”, “Самоуправление, общинное устройство и административные суды в Англии”, “Английское административное право”, “Современное английское административное право в сравнении с германской системой управления” и др. ⁹ Р. Гнейста именовали “политиком права” (в качестве крупнейшего знатока конституционного права он даже преподавал его основы кронпринцу, впоследствии императору Вильгельму II). По своей политической ориентации он принадлежал к правому крылу либералов прусской Палаты депутатов и имперского рейхстага. В создании с 1873 г. новой прусской окружной и провинциальной организации была осуществлена значительная часть проекта, предложенного Р. Гнейстом. ¹⁰

Любопытно, что русский перевод его фундаментального исследования “Englische Verfassungsgeschichte” под названием “История государственных учреждений Рудольфа Гнейста” (пер. с нем. под ред. С. А. Венгерова. М. 1885) появился раньше каких-либо переводов его работ на английский язык. Более того, англичане издали у себя лишь часть его “Das englische Verwaltungsrecht” (назвав ее “История английской конституции”) ¹¹, да и эта книга оказалась в Англии почти незамеченной и мало понятой. ¹²

Иная судьба была уготована трудам Р. Гнейста на европейском континенте. Знакомство с его идеями и отклики на них начались в России задолго до перевода одной из его основных работ. Специальный разбор теории конституционализма и самоуправления Р. Гнейста, “прочного достояния политической и социальной науки”, принадлежал правоведу А. Назимову. ¹³ “Глазами Гнейста” воспринимали английскую систему местного самоуправления Безобразов и Градовский, считая возможным вслед за германским государствоведом перенесение её отличительных черт в свою страну. После смерти немецкого ученого вышел русский перевод биографического очерка о нем О. Гирке.

Критическому осмыслению “массивные труды” прусского ученого одним из первых подверг М. М. Ковалевский. Как специалист по средневековой истории Англии, он упрекал Гнейста в недостаточном знании источников, в произвольном толковании происхождения английского мирового института. Как общественный деятель, сторонник “демократических реформ”, он иронически отзывался о вере Гнейста в эффективность работы назначаемых правительством должностных лиц, которые будто бы “не зависят от сословных влияний и преданы всецело служению одной правде”. ¹⁴

В началеXX века авторитет Рудольфа фон Гнейста в области правового и сравнительно-исторического изучения институтов самоуправления оказался серьёзно поколеблен не только в российской, но и в европейской науке в целом. Во многом это произошло в связи с появлением работ австрийского ученого и общественного деятеля Иосифа Редлиха. ¹⁵ Его труд “Английское местное управление. Изложение внутреннего управления Англии в его историческом развитии и современном состоянии” (“Englische Localverwaltung”. Leipzig, 1901. Русский перевод был осуществлен под редакцией проф. В. Б. Ельяшевича, вступительная статья принадлежала акад. П. Г. Ви-ноградову) вышел в России в 2-х томах в 1907-1908 гг.

Автор продемонстрировал в нем резкое неприятие учения Гнейста о самоуправлении как управлении местностью почетными должностными лицами, учения, покоящегося на прочном, как казалось, фундаменте “классической” английской модели. Однако заметной тенденцией её эволюции, начиная с реформ 1830-х годов, стала последовательная демократизация, в ходе которой мировые судьи, в частности, лишались административных функций – они передавались выборным представителям местного населения. Редлих не мог согласиться с тем, что немецкий ученый оценивал данные реформы как процесс упадка и разрушения.

Характерно, что в России в канун революции 1905 г. и последовавший затем “думский” период это не воспринималось как академические споры двух профессоров, по сути, одной, германской, школы. Русская исследовательская мысль приветствовала “замечательную книгу” Иосифа Редлиха. ¹⁶ За Рудольфом фон Гнейстом в свою очередь было по праву закреплено звание корифея государственной школы самоуправления. К его заслугам следует несомненно отнести возбуждение особого интереса к вопросам самоуправления в научных, общественных и политических кругах континентальной Европы во второй половине XIX века.

Кроме того, как справедливо отмечал П. Г. Виноградов, при всей односторонности теории Гнейста в его книгах “сильнее всего выяснены условия помещичьего самоуправления, так называемой сквайрархии, которой принадлежало преобладание в земской жизни Англии с конца XIV до начала XIX века”. ¹⁷

В обзоре основных тенденций сравнительно-исторического изучения в России местного самоуправления периода европейской модернизации нельзя не отметить вклад русских ученых в углубленное рассмотрение отдельных аспектов темы. В книгах В. А. Лебедева, В. В. Ивановского, В. Ф. Матвеева сравнительному анализу подвергались системы местного налогообложения, вопросы социальной организации самоуправления, государственного “надзора” за общинным самоуправлением. ¹⁸

Ведущее место в этом сопоставлении по-прежнему занимал анализ английской, французской и германской (прусской) систем. При несомненной ориентации (и надежде) авторов, изучающих западные материалы, на благотворные перемены в своей стране, опыт земского российского самоуправления не был включен в это рассмотрение. ¹⁹

С уходом российского земства с исторической сцены традиция сравнительного изучения институтов самоуправления иссякает и прерывается. После 1917 г. можно встретить отдельные выступления по этим вопросам в основном в связи с развитием советского городского хозяйства. Примером может служить такое заметное явление, как книга Л. А. Велихова “Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства” (М. – Л. 1928). ²⁰

Компаративный анализ европейских институтов местного самоуправления целесообразно, на наш взгляд, предварить рассмотрением дефиниций.

1. О ПОНЯТИИ “САМОУПРАВЛЕНИЕ”

Усвоение русской политической лексикой нового понятия “самоуправление” началось не раньше 50-х – 60-х годов XIX века с буквального перевода – кальки с английского “self-government”, “само-управление”.

В труде А. И. Васильчикова встречается прямое свидетельство современника на этот счет: “Слово ”самоуправление” переведено буквально с английского Self government; вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Евpony”. ²¹ К этому можно добавить мнение А. Д. Градовского, цитировавшего в своей “Истории местного управления в России” французского публициста середины прошлого века Батби, который писал: “Законодатели 1790 г. (во Франции – Т. С.) построили департаментскую и муниципальную систему, основанную на выборном начале, и в этом отношении их работа была попыткой к самоуправлению”. В примечании к цитате Градовский восклицал: “Self-government, как говорит Батби. У французов решительно нет слова для обозначения понятия самоуправления, кроме слова децентрализация, которое, как мы видели и увидим ниже, означает совсем иное”. ²²

В книге американского историка Ф. Старра замечалось, что до 1856 г. в России не было понятия, обозначавшего общественное участие в местных делах, даже “Толковый словарь” В. И. Даля предлагал “самоуправство” как единственно близкую корневую форму. Вследствие чего, по мнению автора, и было скалькировано в “самоуправление” английское “self-government”, подобно тому, как французский термин “decentralisation” стал “децентрализацией”, а то, и другое, в свою очередь, было призвано демонстрировать крайнее неприятие бюрократического правления. ²³

Хотелось бы уточнить, что из традиционного института крестьянского самоуправления (“общество”, “мир”) вышли не исчезнувшие по сей день из нашего языка выражения “всем миром”, “всем обществом” именно для определения совместного участия в общих делах. Термин “земский” такого всеобъемлющего смысла не имел, хотя и широко употреблялся до реформы Александра II в значении “местный” (например, “земские повинности”). Что касается слова “земство”, то с 60-х годов XIX века оно стал обозначать новые учреждения, заведующие местными хозяйственными делами (земская ^23а управа, земское собрание с земскими гласными).

Действительно, в “Толковом словаре живого великорусского языка” Владимира Ивановича Даля (вышел в 1863-1866 гг.) самоуправление объяснялось лишь как “управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего”. Правда, здесь же добавлялось – “в Америке развито общественное самоуправление, участие и помощь каждому в охранении порядка, без пособия от правительства, но нередко оно доходит и до самоуправства”. ²⁴ Итак, термин “самоуправление” в России был заимствован, и содержание его менялось.

Характерно, что в материалах, отразивших требования дворянского либерально-оппозиционного движения в губерниях России на рубеже 50-х-60-х годов XIX века “улучшить” администрацию, устроить “хозяйственно-распорядительные учреждения, общие для всех сословий”, рядом с замечаниями о необходимости перемен в “админи-стративном порядке”, “административной жизни государства” ²⁵ уже появляется “идея самоуправления”, которая начинает подвергаться критике со стороны консерваторов. Так, например, произошло с представленным либеральным “меньшинством” “хозяйственным” проектом в Калужском комитете по крестьянскому делу. Заявленные в проекте принципы выборности от всех сословий, независимости от администрации, найма специалистов вызвали негодование “большинства” комитета, находившего, что в “проекте проводится противная общественному порядку и спокойствию идея самоуправления сельских обществ, без всяких административных инстанций и окончательное смешение сословий”. ²⁶

Парадоксальным образом на русской почве прививался термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом столетии, ни в нынешнем и даже не остался в языке англичан, говорящих просто – “local government”, “местная власть”, “местное управление”.

Когда в 1899 году известные британские социалисты Беатрис и Сидней Вебб приступили к изучению этого института, ими двигал отнюдь не академический интерес, а желание понять, в чем же притягательная сила “союзов местных жителей”, не могут ли они явиться организационными формами, альтернативными жесткости капиталистической системы. Иначе говоря, в поисках более справедливо устроенных образований социальной жизни Б. и С. Вебб обнаружили в своей стране действующее местное самоуправление с такими глубокими корнями, что они посчитали необходимым исследовать его историю. Результатом этого исследования стал 11-томный труд, посвященный развитию английского самоуправления с 1689 по 1835 гг., общим объемом в 4 тыс. 212 стр. ²⁷

“Трудно поверить, – замечали авторы, – но до середины XIX века сам термин ”local government“ не употреблялся. Мы обнаружили, что выражение “local self-government” [местное само-управление] стало распространяться во второй четверти XIX в., главным образом, благодаря фон Гнейсту и Д. Тульмину Смиту. Но уже в третьей четверти века получило распространение выражение “local government”. В передовой статье “Times” от 15 декабря 1856 г. оно было как бы официально закреплено”. ²⁸

По уточнению английского историка Б. Кейт-Лукаса, словосочетание “local government” впервые встречается в отчете королевской комиссии по муниципальным вопросам в 1835 году. Однако тогда даже и не подразумевалось, что существует некое устройство или порядок в стране, которые могут быть описаны, как “местное самоуправление”. ²⁹

Его происхождение связано с выступлениями английского публициста ранневикторианского периода Джошуа Тульмина Смита, пишущего на правовые темы. Возмущаясь тем, что он именовал в своих книгах и памфлетах “правительственным деспотизмом” (а именно: деятельностью направленных из центра в графства инспекторов, призванных контролировать, как решаются “на местах” проблемы, порождаемые распространением нищенства, плохими условиями фабричного труда, а также состояние образования и здравоохранения), Д. Тульмин Смит настаивал на минимуме вмешательства центрального правительства в дела местного общества, утверждая, что со времен англо-саксонского завоевания величайшим по значению фактором успешности управления в государстве являлось “местное само-управление”(Local Self-Government). ³⁰

О немаловажности понятийных оттенков в данном вопросе свидетельствует, наконец, то внимание, которое было уделено ему выдающимся историком английского самоуправления австрийским ученым Иосифом Редлихом. Он, в частности, не без основания утверждал, что как термин “английский self-government” не менее обязан широким распространением на континенте Европы авторитету Рудольфа фон Гнейста. ³¹

Оценивая точность терминологии Гнейста, И. Редлих писал в своем фундаментальном исследовании “Английское местное управление”, получившем известность в первом десятилетии XX века, что Гнейст употреблял слово Selfgovernment весьма произвольно, обозначая им организацию внутреннего управления, и что Selfgovernment в этом смысле, как terminus technicus, никогда не употреблялся в Англии, ни в языке законов, ни в литературе. В качестве технического обозначения местного управления, а следовательно и внутреннего управления вообще, замечал далее Редлих, употреблялось выражение “Local Selfgovernment”, после того, как под этим названием появилась книга Тульмина Смита. Это выражение было пущено в ход, главным образом, его политическими и литературными друзьями с целью оттенить точку зрения, на которой давно стояла партия тори, то есть их нелюбовь ко всякой централистической организации управления. Но когда это противоречие в 60-х гг. сгладилось, обозначение Local Selfgovernment само исчезло даже в полемической литературе и парламентских прениях. И уже в течение десятилетий terminus technicus et legalis для обозначения организации внутреннего управления, представляет из себя выражение Local Government. ³²

Редлих обратил внимание на то, что приведенное выражение окончательно вытеснило употребляемые прежде слова “Civil Government” или “Municipal Government” (гражданское или муниципальное управления). ³³ Известно также,что по отношению к администрации графств, правда, недолго, имело хождение выражение “subordinate government” – подчиненное, второстепенное управление). ³⁴

”Гнейст же, – утверждал И. Редлих, – перенял как слово, так и точку зрения, которую он характеризует, от Тульмина Смита. Но в то время, как этот последний в Англии никогда не считался серьёзным политиком, благодаря своей односторонней историко-правовой точке зрения, на континенте большая часть его воззрений, сколь это ни странно, долгое время пользовалась авторитетом, причем имя его никогда не было известным. Произошло это благодаря трудам Гнейста, который черпая гласным образом из этого источника свои диатрибы против централизации, против реформы управления, расширения избирательного права и т. д., иногда даже явно придерживаясь тех же самых выражений. Благодаря этому посредничеству... мир идей Тульмина Смита, представленного, с одной стороны, научным авторитетом ученого, с другой – политическим престижем старого либерала, ставшего в Англии консерватором, был преподнесен общественному мнению Гнейстом как результат самой зрелой критики английской конституции”. ³⁵

Итак, если для единомышленников и последователей Тульмина Смита истинные начала самоуправления представали в виде уитенагемота, фолькмота и других средневековых форм идеализированного “золотого века” народного самоуправления, что в Англии середины XIX века казалось причудами “готического Возрождения”, ³⁶ на европейском континенте – в Пруссии, во Франции и в России – английский self-government не без посредничества Гнейста был воспринят как откровение.

Почва для этого была подготовлена.

Заметим, что калькой с английского “self-government” стало в это время и немецкое “само-управление” – “Selbstverwaltung”. ³⁷

Однако новые понятия и в России, и в Германии были без сомнения востребованы нуждами собственного развития, что лишь подтверждалось обостренным интересом к английскому “self-government'у” в обеих странах. Хорошо известны параллели исторического развития России и Германии (Пруссии) – от особенностей падения крепостного права и “прусского” пути аграрного капитализма до специфики соотношения модернизации, либерализма и бюрократии. ³⁸ “Отрезвляющее действие”, по выражению Н. М. Дружинина, военных катастроф, пережитых обеими странами, находилось в прямой связи с последовавшими правительственными реформами.

По общепринятому немецкими историками и правоведами взгляду, основы современного самоуправления и коммунального права в Германии были заложены прусским реформатором бароном Генрихом-Карлом фон Штейном в начале XIX века. ³⁹ Историческим фоном проводимых им преобразований явились последствия разгрома прусской армии французами в Иена-Ауэрштедтском сражении 1806 г. и наполеоновская оккупация Пруссии, когда в поисках путей укрепления страны монархическая власть в лице короля Фридриха-Вильгельма III решается на реформы. Программа фон Штейна, изложенная в “нассауской записке” (“О целесообразном образовании высших и провинциальных финансовых и полицейских учреждений”) включала требования введения самоуправления: в провинциальных властных учреждениях должны быть представлены депутаты от сословий, что приведет к “оживлению общественного духа и гражданского чувства”, использованию дремлющих сил и разбросанных знаний, согласию между духом нации и взглядами государственных учреждений”. ⁴⁰

Мировоззрение фон Штейна складывалось под воздействием английской политической морали, французских физиократов, в особенности, Тюрго (Turgot). ⁴¹ Принадлежа к аристократическому сословию имперских рыцарей, фон Штейн тем не менее рассматривал другие сословия как органически сложившиеся, скрепленные нравственной связью общественные группы, на различии и взаимодействии которых покоится государство. ⁴²

При Штейне, возглавившем прусское правительство и наделенном особыми полномочиями, появился октябрьский эдикт 1807 г., провозгласивший личную свободу крестьян и возможность отчуждения земли по желанию собственника. В ноябре 1808 г. была осуществлена муниципальная реформа, издан Прусский муниципальный статут (der preusischen Stadteordnung). Его основными принципами стали вовлечение горожан в самоуправление и освобождение от государственной опеки. Все важнейшие государственные дела – финансы, полиция, школьное образование, общественная благотворительность – передавались в руки выборных органов. По закону 19 ноября 1808 г. в городах Пруссии вводилась система общинного управления, в которой наряду с представительным органом – собранием депутатов (Stadtverordnetenversammlung) (в России в конце века его именовали “думой из гласных”) – образовывался коллегиальный исполнительный орган -магистрат, обладавший некоторыми самостоятельными полномочиями. Бургомистр, являвшийся председателем и представительного и исполнительного органов, осуществлял руководство текущими делами городского управления. Избирательная система, вводимая Прусским муниципальным статутом, имела имущественный ценз: в больших городах доход избирателей должен был составлять не менее 200 талеров, а в небольших – 150 талеров. ⁴³

Городское самоуправление было лишь частью задуманного фон Штейном реформирования государственного управления. Реформа управления сельскими округами не состоялась, как не осуществилось при Штейне и общее народное представительство. Тем не менее Прусским уставом 1808 г. были заложены основы для дальнейшего развития местного права во многих других немецких землях. За ним последовали городские уставы Баварии (1818), Вюртемберга (1822), Бадена (1831).

Столь значительный резонанс штейновские преобразования имели и в силу своей антифранцузской, антинаполеоновской направленности. С начала XIX века Наполеон провел реформу местного управления, отменив принципы выборности, положенные в ходе Великой Французской революции в основу формирования местной администрации, посягнув на права самоуправляющейся общины. Наполеоновская централизация переносилась и на территории побежденных немецких государств. ⁴⁴

Какое же содержание вкладывалось в термин “самоуправление” в России? На наш взгляд, в период подготовки земских преобразований (в частности, это нашло отражение в ”Материалах земскому общественному устройству”) ⁴⁵ “местное самоуправление на широких началах” – хотя бы по намерению – противопоставлялось бюрократической администрации. В дальнейшем акцентировалась преимущественно “хозяйственная” направленность новых выборных учреждений, так как по точному смыслу Указа Александра II правительствующему Сенату 1 января 1864 г. признавалось за “благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии, местного их населения, посредством избираемых от онаго лиц...”.

И лишь с появлением и развитием российского конституционализма XX век привносит в это понятие определенные политические моменты. “Под самоуправлением мы понимаем политический принцип, в силу которого задачи местного управления возлагаются законодателем на местное же население”, само население, лишь под надзором центральной власти, или непосредственно или посредством выборных представителей, ведает местными делами, пользуется самостоятельностью в пределах отведенной им компетенции. ⁴⁶ В этом и других подобных определениях речь уже шла о территориальных публично-правовых союзах, которым (или избранным ими распорядительным и исполнительным органам) передается дело местного управления, с достаточной степенью независимости от центральной государственной власти. ⁴⁷

Европейской истории хорошо знакомы издавна сложившиеся общественные союзы, составляющие одно, низшее звено гражданского общества. Они нередко назывались (А. И. Васипьчиков) самым влиятельным органом в земском самоуправлении.

2.ОБЩИНА. ЕЕ МЕСТО И РОЛЬ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Местное управление в Великобритании издавна осуществляли “естественно сложившиеся местные союзы граждан” (local communities). Вплоть до наступления “века реформ”, начавшегося с Акта о реформе парламента 1832 г., Закона о бедных 1834 г. и Закона о муниципальных союзах 1835 г., центральная власть предоставляла им возможность “самоуправляться” на основании местных обычаев или местной юрисдикции (local act legislation). Это объяснялось стойким сохранением в Англии обычного права – Common Law. ⁴⁸ До реформ 30-х гг. XIX в. в стране не существовало какого-либо общепринятого типа местной администрации. “Огромная трудность в описании системы местного управления начала XIX века состоит в том, что такой системы просто не было” – замечал историк английского самоуправления Б. Кейт-Лукас. При огромном множестве исключений и частных примеров несколько традиционных типов местной власти, тем не менее, можно выделить.

Это, во-первых, собрания прихожан в каждом приходе, обладавшие самыми широкими полномочиями (parish vestry). Для обозначения имевшей глубокие корни в прошлом традиционной системы английского местного управления исследователи указывали на подчинявшиеся обычному праву методы приходского управления (the so called Common Law methods of parochial government).

Характерно, что полной ликвидации старых методов местного управления, отличавших доиндустриальное общество, не наблюдалось и позже. ⁴⁹

На традиционность этого института обратил внимание Рудольф фон Гнейст, утверждавший, что “английские общины отнюдь не могут быть рассматриваемы как провинциальные парламенты”. ⁵⁰

Местное самоуправление Великобритании осуществлялось в пределах трех основных единиц административного деления, установившихся с периода позднего средневековья, примерно с XV века. Это приход (the parish), выросший из церковного прихода, это графство (the shire или county) и город, с правами самоуправления (в Англии и Уэльсе он именовался “borought”, а в Шoтлaндии “burghs”, отсюда “бург”, “бурги”). Все функции управления, включая полицейскую и судебную, исполнялись населением. ⁵¹

Сами жители были ответственны за соблюдение порядка и законности (в лице констебля), за средства передвижения (ответственный за состояние дорог), выбирались приходские попечители по призрению бедных и пр. Причем, эти и другие должностные лица избирались населением или же их функции исполнялись жителями поочередно (на своеобразной основе дежурств). Общий надзор осуществлялся собранием жителей (parish vestry). Как видим, приходские собрания Великобритании обладали самыми широкими полномочиями.

Иностранные путешественники, оказывающиеся в провинции после пребывания в культурной “империи” Лондона, были потрясены силой здешней подлинной своеобычности. Разнообразные культурные учреждения сельской Англии – от деревенских праздников, местных клубов, прихода как такового, местных газет и балов, устраиваемых в связи с выездными сессиями суда присяжных в графствах, словом, оживленная и независимая приходская жизнь демонстрировала сильно выраженное территориальное своеобразие. ⁵²

Налицо несомненная влиятельность низовой особой приходской организации, которая возникает в сельских общинах Англии не позднее XIV века и предназначается первоначально для удовлетворения светских потребностей церковной жизни. Приходские организации, обнимающие всю Англию, все более и более начинают со временем служить задачам гражданского управления. Иначе говоря, перед нами английская “мелкая земская единица”, представшая в приходе и собрании прихожан (parish, vestry, open vestry). К 1835 г. их насчитывалось более 15 с половиной тысяч. ⁵³

Проведем параллель с немецким приходским институтом. Немецкий термин Gemeinde – община – многоплановое понятие, обозначающее также церковную общину, приход. В правовом и административном смыслах под понятием “Gemeinde” понималась низовая административно-террито-риальная единица или самоуправляющаяся структура, объединяющая определенную территорию. В литературе справедливо отмечалось, что особенностью исторического развития самоуправления в Германии можно считать то, что “основной, опорной единицей формирующейся, затухающей и вновь возрастающей самоуправленческой организации в Германии была самоуправляющаяся община, имеющая исторические основы главным образом в совместном проживании и совместном производстве”. ⁵⁴ Можно вспомнить польскую “гмину”, наименьшую административную единицу в губерниях Царства Польского, о всесословном гминном самоуправлении подробно пишет в своих “Воспоминаниях” А. А. Корнилов, служивший в 80-е гг. прошлого века комиссаром по крестьянским делам Радомской губернии. ⁵⁵ Считается, что гмин, гмина, так же как и термины, обозначающие должностных лиц польского самоуправления (сельский староста – солтыс от немецкого Schultheis; войт) были заимствованы из номенклатуры названий устройства ополячившихся выходцев из Германии. ⁵⁶

Тема русской приходской общины почти не затронута отечественной историографией, за исключением отдельных работ по истории северной и сибирской приходской общины XVII-XVIII вв. Как показано в исследованиях М. М. Громыко, Н. Д. Зольниковой, русская православная община была традиционнейшим организмом нашей истории. Через нее осуществлялись религиозно-этические, культурные функции соседской общины, этого старинного института народного самоуправления. Однако серьезные перемены в русской церкви с начала XVIII века (в так называемый “синодальный” период) приводят к уменьшению сферы самоуправления. Государство присваивает себе права этих органично развивающихся институтов. Кроме того, по наблюдению историка церкви П. В. Знаменского, приход крепостной деревни был парализован властью помещика, который сосредоточил в своих руках права приходской общины, в ней не созывался сход, и даже подбор духовенства проводил помещик. ⁵⁷

Таким образом нарастал бюрократический контроль за этим институтом, и в условиях государственной и церковной бюрократизации, а также при господстве патримониального, вотчинного права в крепостной деревне не приходится говорить о самостоятельном значении в сфере самоуправления приходской общины в России в рассматриваемый период. Характерно, что в 80-e-90-e годы XIX века земскими гласными поднимался вопрос о предоставлении прав приходам и приходским попечительствам и организации мелких земских единиц (эту же мысль находим в нач. XX в. в “Трудах мест

12Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: