 |
Перестройка, становление и развитие федерализма в 90-е годы
|
|
|
|
Весной 1990 года Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали свою независимость. Фактически разворачивается процесс постепенного распада союзного государства - СССР. Попытки спасти ситуацию - принятие законов об экономической децентрализации, в частности Закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющего права союзных и автономных республик, были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 года и последовавший референдум о независимости на Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 года Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал Союзный договор 1922 года.
В это же время внутри Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название «парад суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Татарстане, Президент России Б. Н. Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям.
Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан) либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слов «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией. Таким образом, в самом начале 90-х годов лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. Реформа федеративных отношений в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в начале 90-х годов следующие:
|
|
|
• создание национальных республик и так называемой Русской республики;
• отказ от национального принципа выделения субъектов федерации и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;
• создание федерации национальных республик и русских земель, обладающих равными правами.
Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя основными причинами:
• необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР;
• необходимостью реформировать национальные отношения;
• необходимостью ввести в рамки расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.
марта 1992 года между федеральным центром и регионами был заключен Федеративный договор, включенный в Конституцию РФ и представляющий собой по сути первый документ, описывающий федеративный порядок России.
И сегодня, по прошествии более чем десятилетнего срока, Федеративный договор вызывает неоднозначные оценки специалистов. С одной стороны, подписание этого документа позволило достичь компромисса между центром и регионами, сняв угрозу для территориальной целостности страны. Помимо этого, договор распространил федеративные отношения на все регионы (а не только национальные), закрепив их положение в качестве субъектов федерации. Тем самым национальный принцип выделения субъектов федерации был дополнен территориальным (региональным), изменилась природа федеративных отношений - федерация стала «полной».
|
|
|
С другой стороны, документ узаконил асимметричный характер российского федерализма, разделив субъекты федерации на «классы» с точки зрения объема политических и экономических прав - наибольший объем прав получили республики. Договор оставил нерешенными крайне важные вопросы, такие как сущность и основные принципы федеративного устройства России, механизм взаимодействия уровней власти в области совместного ведения. Федеративный договор был временным и противоречивым документом, он отразил отсутствие опыта федеративного строительства у российской политической элиты. Договор следует рассматривать не столько как некий результат, сколько как необходимый и очень важный этап процесса федеративного строительства, как некую «декларацию о намерениях» строить общий проект под названием «федеративная Россия».
Асимметрия, закрепленная Федеративным договором, естественным образом привела к нарастанию противоречий между федеральным центром и областями, которые стремились повысить свой статус посредством провозглашения на своей территории республик. Наиболее известная и реальная попытка - провозглашение Уральской республики на территории Свердловской области.
Объективным препятствием для развития федеративных отношений в России стала развернувшаяся осенью 1992 - летом 1993 годов острая борьба за верховную власть между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Осенью 1993 года после антиконституционного и насильственного разрешения ситуации с двоевластием - победы президентской коалиции основной политический актер (Президент РФ) резко усиливает свое влияние. 12 декабря 1993 года на референдуме была принята новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем.
Конституция определила основы российского федерализма. Так, согласно ст.1, п.1, Российская Федерация - это федеративное государство. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст. 4), федеральная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Конституция страны не предусматривает права сецессии - выхода субъектов из состава федерации. Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).
|
|
|
Интересы регионов в федеральном центре представлены в верхней палате российского парламента, Федерального собрания, - Совете Федерации, который на переходный период (с 1993-го по 1995 год) избирался по региональным округам посредством прямых выборов.
Конституция РФ в ст. 102 определила следующие предметы ведения Совета Федерации:
• утверждение изменений границ между субъектами РФ;
• утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного либо военного положения;
• решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил за пределами территории РФ;
• назначение выборов Президента РФ;
• отрешение Президента РФ от должности по представлению Государственной думы;
• назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и состава ее аудиторов;
• назначение судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ
Новая Конституция заложила основы федеративного порядка в стране, однако оставила некоторые важные проблемы неразрешенными. Наиболее существенная из них касается вопроса о равенстве субъектов федерации. Так, ст.5, ч.1 Конституции провозглашает принцип равенства субъектов федерации. В то же время ряд других статей Основного закона фиксирует их неравенство. Подобная казуистика провоцировала лишь дополнительные сложности как в отношениях регионов с федеральным центром, так и в их отношениях между собой. Новая Конституция еще раз подтвердила уже сложившуюся практику российских федеративных отношений - предоставлять республикам существенные привилегии, основанные на «священных» правах титульных наций в регионах компактного проживания того или иного титульного этноса.
|
|
|
Еще одной существенной проблемой, не нашедшей разрешения в Конституции, является так называемый парадокс матрешки, который состоит в том, что девять субъектов федерации (автономных округов) входят в состав семи других субъектов (краев и областей). Конституция РФ обходит эту проблему с помощью ст. 66, ч. 4, оставляя разрешение проблемы за самими ее участниками. Конституционный суд также оказался бессилен в разрешении проблемы.
Следующим этапом развития федеративных отношений стали двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта федерации. Изначально заключение подобных договоров было задумано в качестве вынужденной меры, исключения из общего правила.
В целом за период с 1994-го по 1999 год было заключено 50 двусторонних договоров. Особо резкую критику в Москве вызывал договор с Татарстаном, в котором отсутствовали положение о том, что Татарстан является республикой в составе Российской Федерации, а также положение о верховенстве федеральных законов. Этот документ закладывал не федеративный, но конфедеративный тип отношений региона с центром.
Среди политиков и экспертов отношение к договорной практике было полярным. Суммируем аргументы «за» и «против» этого процесса.
Договоры между центром и регионами в российских условиях полезны, поскольку:
• обеспечивают единство страны в условиях правового вакуума и базируются на Федеративном договоре 1992 года;
• отражают специфику российской территориальной структуры - крайне существенные различия и диспропорции между регионами, в этих условиях федеральный центр должен устанавливать отношения с регионами не единообразно, но исходя из их специфики.
Договоры между центром и регионами есть вредная практика, поскольку:
• они изменяют природу российской федерации, превращая ее из конституционной в договорную, а в конечном счете ведут к конфедерализации страны;
• эти документы не имеют серьезной проработанной основы, но являются результатом политического торга между центром и регионами.
Все эти аргументы выглядят обоснованными, однако в целом значение договоров не следует преувеличивать. Эти документы не ратифицировались ни российским парламентом, ни законодательными собраниями регионов, так что значение их оставалось ограниченным. Договорная практика отразила политическую и экономическую слабость федерального центра.
Характеристики федерализма 90-х годов определялись сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств переходного периода. В качестве основных можно выделить следующие.
|
|
|
Первая. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментов: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов; слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства - это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам.
Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.
|
|
|
