 |
Вопрос 3. Конституционно-правовая защита
|
|
|
|
Местного самоуправления.
Конституционно-правовая защита местного самоуправления состоят в защите прав местного самоуправления от их нарушения в законах и иных нормативно-правовых актах. Эта функция осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.
Специфическая особенность конституционно-правовой защиты местного самоуправления состоят в том, что органы местного самоуправления и их должностные лица не наделены правом непосредственного обращения в Конституционный Суд.
В связи с этим в настоящее время конституционно-правовая защита местного самоуправления осуществляется не напрямую, толкованием Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, а путём рассмотрения Конституционным Судом РФ жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Рассмотрение таких жалоб находится в пределах полномочий Конституционного Суда, установленных частью 4 статьи 125 Конституции РФ: Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Согласно части 6 этой же статьи 125 акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционного права на местное самоуправление обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
|
|
|
Конституционный суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы гражданина, проживающего в пределах территории муниципального образования.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределённость в понимании положений Конституции Российской Федерации.
К жалобе прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. Выдача заявителю копии такого документа производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим дело.
Конституционный Суд Российской Федерации, приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применён или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет за собой приостановления производства по делу.
Суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применён или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционным Судом Российской Федерации.
|
|
|
Пределы проверки Конституционным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Российской Федерации закона, указанного в жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан, устанавливаются статьёй 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих решений:
1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;
2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.
В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.
В случае признания федерального закона или закона субъекта Российской Федерации либо отдельных положений указанных законов не соответствующими Конституции Российской Федерации гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 96 Федерального конституционного закона, за счёт средств федерального бюджета иди бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации возмещаются в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации:
1) уплаченная государственная пошлина;
2) расходы на оплату услуг представителей;
3) расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей,
понесённые ими в связи с явкой в суд;
4) связанные с рассмотрением дела почтовые расходы;
5) компенсация за фактическую потерю времени.
Анализ практики Конституционного Суда РФ по защите конституционного права на местное самоуправление позволяет выделить следующие её направления.
1). Защита конституционного права на осуществление местного самоуправления. В качестве примера можно назвать уже упоминавшееся постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области («Читинское дело»)[25], а также постановления от 24 января 1997 г.1; от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»; от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».
|
|
|
2). Проверка конституционности федеральных законов. Конституционный Суд РФ дважды принимал решения по делам о конституционности отдельных положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и в обоих случаях признавал его оспариваемые положения соответствующими Конституции РФ[26]. Кроме того, оспаривались законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В этих случаях Конституционный Суд РФ также не обнаружил фактов нарушения конституционного права на осуществление местного самоуправления.
3). Анализируя практику Конституционного Суда РФ, следует также обратить внимание на объект защиты. В частности, его решения были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления. Так, Суд устранил нарушение конституционного права на осуществление местного самоуправления, выразившееся в закреплении ч. 3 ст. 112 Устава — Основного закона Читинской области положения, которое предписывало органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.
Защите территориальных основ местного самоуправления были посвящены постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. и от 15 января 1998 г., в которых содержится правовая позиция относительно определения территорий осуществления государственной власти и местного самоуправления.
|
|
|
В практике Конституционного Суда РФ имели место единичные случаи, когда перед ним ставился вопрос о защите других основ местного самоуправления. Так, 15 июня 1999 г. по запросу Волгоградской областной Думы Суд рассмотрел дело о проверке конституционности п. 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утверждённых Указом Президента РФ от 22.07.1994.
Другой уровень конституционно-правовой защиты местного самоуправления – рассмотрение вопросов соответствия актов органов местного самоуправления конституции (уставу) региона в соответствии со статьёй 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды. Проблема состоит в том, что уставные суды созданы пока не во всех субъектах Федерации. В Белгородской области, например, правом толкования Устава области и её законов Уставом Белгородской области наделена непосредственно областная Дума.
Между тем польза конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, создание которых в субъектах Российской Федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (статья 27), представляется несомненной. Такие суды, взяв на себя рассмотрение вопросов, связанных с установлением соответствия уставу субъекта Федерации принимаемых в нём законов и иных нормативных правовых актов, могли бы наряду с этим рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Тем самым конституционные (уставные) суды субъектов РФ смогли бы в значительной степени повысить степень правовой защищённости местного самоуправления, его органов и должностных лиц в регионах, а следовательно и по всей стране.
Это подтверждается и практикой конституционных (уставных) судов по защите конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Так, Конституционный суд Республики Дагестан своим решением от 25 ноября 1998 г. обеспечил защиту конституционного права на осуществление местного самоуправления. Им были признаны неконституционными положения республиканского закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного самоуправления тем, что устанавливали дополнительные цензовые требования для участников местного самоуправления.
|
|
|
Организационные основы местного самоуправления являлись объектом защиты и в практике деятельности Конституционного Суда Республики Карелия. Постановлением от 2 марта 2000 г. этот судебный орган конституционного контроля признал неконституционными положения устава одного из муниципальных образований, которые предусматривали возможность избрания главы муниципального образования представительным органом в случае его неизбрания населением непосредственно.
В Республике Адыгея Конституционная Палата, представляющая собой судебный орган конституционного контроля, также осуществляла защиту права на местное самоуправление. В качестве примера можно привести постановление от 16 января 1998 г. по делу о признании неконституционным указа Президента республики, предусматривающего возможность назначения должностными лицами исполнительной власти глав местного самоуправления сельского (поселкового) округа и микрорайонов в городах.
В Республике Бурятия Закон «О местном самоуправлении» предусматривал единственный вариант избрания главы местного самоуправления, а также в безальтернативной форме закреплял руководство главы местного самоуправления представительным органом. Тем самым нарушалось право на местное самоуправление части возможности населения самостоятельно определять структур органов местного самоуправления. Постановлением от 6 март; 1997 г. Конституционный Суд Республики Бурятия признал неконституционными и утратившими юридическую силу положения названного закона.
В практике конституционных (уставных) судов субъектов имели место и случаи защиты конституционного права на осуществление местного самоуправления. Например, в производстве Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики находилось дело, возбужденное по запросу главы местной администрации г. Тырныгауза, который считал неконституционным постановление главы Эльбрусского района, так как оно ограничивало возможность осуществлять право муниципальной собственности. Указанное постановление было признано неконституционным и тем самым защищена финансово-экономическая основа местного самоуправления.
Принципиальное решение по защите финансово-экономической основы местного самоуправления было принято Конституционным Судом Республики Бурятия, который признал неконституционными положения Закона «О порядке рассмотрения и утверждения республиканского бюджета». Закон предусматривал утверждение консолидированного бюджета республиканскими органами государственной власти. При этом в состав консолидированного бюджета входили местные бюджеты. Следовательно, они также подлежали утверждению со стороны государственных органов, что нарушало право муниципальных образований на самостоятельное формирование и утверждение местного бюджета.
Таким образом, обзор практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ по защите конституционного права на осуществление местного самоуправления свидетельствует о несомненной пользе института регионального конституционного правосудия в сфере защиты данного конституционного права.
Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ необходимо воспринимать как систему конституционной юстиции. Отличительной особенностью этой системы является обоюдная независимость её инстанций: конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют свои полномочия независимо от Конституционного Суда РФ, не подчиняются ему и не отчитываются о результатах своей деятельности. Конституционный Суд РФ в свою очередь не вмешивается в деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Система конституционно-правового правосудия современной России не лишена недостатков, а потому по мнению специалистов нуждается в совершенствовании.
Во-первых, во всех субъектах Федерации должны быть задействованы органы конституционной (уставной) юстиции.
Во-вторых, органы местного самоуправления должны быть наделены правом обращения в Конституционный Суд.
Наделение органов местного самоуправления правом обращения в Конституционный Суд с запросами о конституционности нормативных правовых актов, о толковании Конституции Российской Федерации позволило бы существенно повысить правовой статус местного самоуправления как третьего уровня публичной власти в РФ. Решение этой задачи, однако, сопряжено со сложностями, связанными с необходимостью внесения поправок в текст статьи 125 (ч. 2) и главы 8 Конституции РФ.
Учитывая значение и роль местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, наиболее приближённого к населению, реализация этой идеи представляется и желательной, и необходимой.
|
|
|
