 |
Глава 1. Становление сити-менеджмента в условия институциональных изменений местного самоуправления в России
|
|
|
|
Введение
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие в российской политике можно назвать временем относительной стабильности. Однако, на фоне снижения политической борьбы на федеральном и региональном уровне, наблюдается активизация политического процесса на локальном уровне, что проявилось в усложнении отношений между локальным и региональным уровнями управления. Одной из причин следует считать Федеральный закон (ФЗ-131) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который изменил институциональную схему организации местного управления. Именно тогда в законодательную практику был введен пост сити-менеджера (городского управляющего — наемного служащего, занимающегося хозяйственной деятельностью города).
После началось массовый переход муниципалитетов на схему с сити-менеджером. В 2006 года сити-менеджеры появились в примерно 4 тысячах городов, к 2009 — уже в 9 тысячах. Это при том, что в России всего 24 тысячи муниципальных образований. К тому же в последние пару лет активизировался процесс введения должности сити-менеджера в крупных городах-областных центрах
Политический институт сити менеджмента в России существует более 10 лет и переживает период развития в современном политическом пространстве, привлекая широкий круг заинтересованных лиц со стороны государства, бизнеса, науки и политики.
Объект исследования - институт сити-менеджмента в системе органов и институтов публичного управления муниципального образования.
Предмет исследования - институт сити-менеджмента в системе органов и институтов публичного управленияг. Перми.
Цель и основные задачи исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы выявить особенности становления и развития сити-менеджмента в условия институциональной трансформации местного самоуправления в городе Перми.
|
|
|
Достижение поставленной цели требует решения следующих исследовательских задач:
· рассмотреть политико-правовые основы становления и развития Сити-менеджмента;
· выявить общие тенденции развития сити-менеджмента в контексте реформы МСУ;
· проанализировать пермский опыт становления и развития сити-менеджмента.
Исследование ограничено временными рамками: с 2003 по 2014 гг.
Теоретико-методологическим основанием исследования является теория «городских режимов», отправной точкой которой является вопрос о том, каким образом местное правительство обретает действенную власть. Причем власть трактуется не как социальный контроль, подчинение других, но как социальное производство, способность действовать, производить значимые результаты, достигать поставленные цели, мобилизуя необходимые для этого ресурсы[1].
Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп[2].
Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов, их стабильность и изменчивость. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов. Кто составляет правящую коалицию? Как формируется коалиция? Каковы последствия осуществления политики правящей коалиции? Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчеркнул, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа за системой государственного управления и принципом частного предпринимательства». Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство. Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса, обладающие системными преимуществами над другими акторами[3].
|
|
|
В рамках этих теорий в последнее время проводят исследования В. Я. Гельман[4], С. И. Рыженков[5], В.Г. Ледяев[6] и Н.В. Борисова[7].
В работе был использован сравнительный метод при определении степени сходства-различия российской модели Сити-менеджмента с американской моделью, а также степени преемственности по отношению к предшественникам в городе Перми.
Важное значение в раскрытии темы работы имеет системный подход, в рамках которого институциональная организация местного самоуправления предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений.
Эмпирическая база и источники. Основные источники, используемые в исследовании, можно разделить на три группы: 1) нормативно-правовые акты; 2) данные электоральной статистики; 3) периодическая печать.
К первой группе относится Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который унифицировал систему территориальной организации самоуправления в масштабах страны.
Помимо федеральных нормативных документов был проанализирован устав города Перми[8], с учетом внесенных позже принципиальных исправлений и дополнений. Документ позволяет рассмотреть систему органов самоуправления города, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую и материальную основу их деятельности.
Ко второй группе относятся данные, содержащиеся на официальном сайте избирательной комиссии Пермского края[9].
К третьей группе источников относится периодическая печать, содержащая информацию, необходимую для анализа развития института сити-менеджмента. Региональные и муниципальные периодические издания («Business-class», «Новый Компаньон», «Деловое Прикамье», «Коммерсантъ» и др) позволяют рассмотреть специфику локального политического процесса. Опубликованные интервью представителей власти[10] позволяют создать представление о целях и методах деятельности.
|
|
|
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
В первой главе на рассмотрено становление сити-менеджмента в условия институциональных изменений местного самоуправления в России
Во второй главе описан опыт реализации сити - менеджмента в городе на примере Перми.
Глава 1. Становление сити-менеджмента в условия институциональных изменений местного самоуправления в России
Глубокие институциональные изменения в функционировании местного самоуправления в России, вызванные реализацией принятого в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», непосредственным образом затронули структурную организацию муниципальных органов и их должностных лиц. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления.
В рамках первой позиции (модели) должности главы муниципалитета и главы местной администрации совмещаются, при этом его избрание осуществляется на выборах наряду с избранием представительного органа муниципального образования.
Во второй модели на всеобщих муниципальных выборах избирается только представительный орган муниципального образования, который, в свою очередь, избирает из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы муниципалитета, а глава администрации (сити-менеджер) нанимается представительным органом после проведения конкурса, где в составе конкурсной комиссии (формируемой представительным органом), одна треть принадлежит представителям государственной власти субъекта РФ.
Наконец, третья позиция (модель) в целом сходна со второй (в части найма сити-менеджера), но отличается тем, что глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, избирается населением на выборах.
|
|
|
В такой системе управления представительный орган – городской совет или дума ‒ является центром принятия стратегических решений по развитию территорий, глава муниципалитета (мэр) руководит работой “центра”, а сити-менеджер осуществляет текущую деятельность по управлению городом, реализуя планы (программы), принятые местным советом.
Исторически организационная модель «совет – менеджер», появилась в США на рубеже XIX-XX вв. Датой первого законодательного оформления такой схемы считается 1908 г., хотя стихийно нечто подобное формировалось и раньше. В 1920-1930-х гг. эта практика постепенно распространяется, но всплеск популярности данной модели приходится на 1970-е годы, новый подъем – рубеж XX и XXI веков, когда американский опыт в этой сфере начинают активно заимствовать другие страны. В США сегодня около 40% городов управляются по этой схеме[11].
Достоинства такой системы – возможность подобрать для управленческой работы профессионала, не зависящего от выборов, политических пристрастий и политической конъюнктуры. Считается, что квалифицированный специалист не только будет качественно управлять, но и в меньшей степени подвержен коррупции, поскольку подконтролен муниципальному совету. Среди недостатков – отсутствие прямой зависимости от волеизъявления граждан (нехватка электоральной легитимности) и угроза кадровой чехарды, если представительный орган будет менять управляющих слишком часто.
Необходимо учитывать межмуниципальную конкуренцию в которую втягивались американские города на протяжении ХХ века. В условиях достаточно либеральной рыночной системы, урбанизации и возрастающей мобильности бизнеса и населения, города оказывались вынуждены конкурировать друг с другом за привлечение бизнеса на свою территорию. А предприниматели, естественно, предпочитали места с низкими налогами, с минимальными коррупционными поборами, предпочитали бурно развивающиеся города, - одним словом, города, которые управляются хорошо. Нужно еще учитывать, что финансовая зависимость американских городов от государства – минимальна, а значит именно от того, какие предприятия размещаются на территории муниципалитета, зависит все, что можно в муниципалитете сделать. Выбор схемы управления с сити-менеджером явился одним из способов сформировать городскую среду, привлекательную для бизнеса. Не удивительно, что и сама система напоминает стандартный механизм управления акционерным обществом: избиратели-акционеры формируют совет директоров (муниципальный совет), который и нанимает менеджмент, включая исполнительного директора (руководителя администрации)[12].
|
|
|
В России, требование лучшего управления приходит «сверху», в рамках муниципальной реформы. По мнению профессора Европейского университета в Санкт-Петербурге В.Я. Гельмана "логику нового закона о местном самоуправлении можно кратко обозначить как бюрократическую рационализацию. Хотя законопроект призван обеспечить управляемость муниципалитетов, но при этом он исходит из представлений о местном самоуправлении как сугубо административном (а не политическом) институте"[13].
Администрации муниципальных образований должны руководить составлением планов развития территорий, вырабатывать оптимальную структурную политику управления городом, искать инвесторов, интересы которых могут быть встроены в контекст общегородской структурной политики, и др. Исходя из этого система городского управления (сити-менеджмент) включает ряд целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем, ориентированных на достижение актуальных целей и решение поставленных муниципальным сообществом задач.
В общем виде эта система может быть представлена рыночными и социальными видами деятельности, которые в свою очередь подразделяются:
· производственную сферу (промышленность, грузовой транспорт, науку и научное обслуживание, строительство, связь);
· сферу обслуживания (торговля и общественное питание, маркетинг и реклама, аудиторские, страховые, оценочные, риэлтерские, консалтинговые компании, банки и др.);
· сферу жизнеобеспечения (бытовое обслуживание, жилищно-коммунальный комплекс, пассажирский транспорт и систему мер, обеспечивающих правопорядок и пожарную безопасность);
· сферу развития личности (образование, здравоохранение, культура и искусство, физическая культура и спорт).
· Помимо этого к городской инфраструктуре следует отнести совокупность домохозяйств, управленческих структур (федерального, регионального и муниципального уровней) и общественных организаций.
· Исходя из этого основная задача сити-менеджмента (управления городом) состоит в обеспечении пропорционального развития всех вышеуказанных сфер деятельности на муниципальном уровне[14].
Важным обстоятельством стала встроенность муниципальной реформы в процессы рецентрализации (с начала 2000-х) и «вертикализации» (с середины 2000-х) российского политического пространства, повлекших за собой существенную трансформацию региональных и локальных (городских) режимов политико-экономического управления (governance). В этом отношении определяющее влияние на формирование моделей городского управления оказала отмена выборности губернаторов и переход к их «наделению полномочий» Президентом РФ, а также радикальное сокращение численности политических партий и последовательное сужение политической конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях[15].
Городские системы политико-экономического управления (локальные режимы) формируются и функционируют под воздействием следующих факторов: (1) внешних по отношению к локальным режимам структурных характеристик (географическое положение, ресурсы, социально-экономическая структура, общий контекст развития страны и глобальной экономики); (2) политических возможностей, задающих политическую и институциональную среду для локальных режимов и стимулы-ограничения для их акторов; (3) механизмов политико-экономического управления, осуществляемого на вышестоящих уровнях посредством политического курса. В свою очередь, результаты деятельности городских систем политико-экономического управления (локальных режимов) возникают как следствие взаимодействия акторов в рамках, задаваемых локальными институтами (формальными и неформальными). Эти результаты проявляются на трех взаимосвязанных аренах локального уровня – политической власти (local politics), политических курсов (local policies) и политико-экономического управления (local governance).[16]
Выбор формальной структурной модели организации муниципальной власти в городских округах в рамках, предложенных 131-ФЗ, представлял собой важный элемент институциональной трансформации локальных режимов, поэтому испытывал активное влияние трех обозначенных выше факторов. Определяющими стали политические возможности и тренды, формируемые на федеральном уровне (формальные модели и нормы 131-ФЗ, практика рецентрализации и «вертикализации» системы управления страной), сочетающиеся с трансформацией региональных режимов (отмена губернаторских выборов, внутрирегиональная «вертикализация», угасание политической конкуренции как продолжение федеральных трендов, широкое привлечение на губернаторские посты «варягов»), а также расстановка сил акторов на локальном уровне.
Относительно последней следует особо отметить, что экономический рост 2000-2008 годов качественно трансформировал мотивации локальных акторов. В административных центрах регионов сформировались «режимы роста и развития» (В. Гельман, С. Рыженков), которые подкреплялись бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса, инфраструктуры (отчасти) и связанных с ними секторах экономики. Указанные процессы повлияли на характер локального политико-экономического управления, которое столкнулось с проблемами, отчасти сходными с теми, которые некогда стояли в повестке дня городских режимов американских и европейских городов.[17] В частности, наблюдалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов развития, а также усиление влияния бизнеса (местного, регионального, реже – федерального) на процессы принятия решений в сфере городского управления.
В этих условиях наиболее предпочтительным вариантом функционирования органов местного самоуправления в административных центрах субъектов РФ становится модель с нанимаемым сити-менеджером, сформированным на выборах представительным органом и избранным из его состава главой муниципального образования. Указанная модель позволяет решить сразу несколько обозначившихся в процессе рецентрализации и политической «вертикализации» ключевых проблем. Во-первых, избежать «конфликта легитимностей», поскольку после отмены губернаторских выборов наличие в административном центре субъекта РФ руководителя, получившего мандат на всенародных выборах, делало его в определенном смысле более легитимным, нежели главу субъекта РФ. Во-вторых, логика «вертикализации» требовала встраивания глав городов в новую управленческую конструкцию.
В-третьих, появление на должности сити-менеджера согласованного кандидата большинства городского представительного органа и областной исполнительной власти (чаще даже – прямого представителя исполнительной власти региона, одобренного депутатами) позволяло перевести политико-управленческую коммуникацию руководства областных центров и региональных властей в русло активных неформальных контактов по решению проблем использования городских активов и иных ресурсов столицы региона, а также бюджетных ресурсов субъекта РФ, идущих на поддержку бюджета региональной столицы.
В 2009 году в 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления могут «не ждать» окончания срока полномочий муниципального органа, принявшего эти поправки. Иначе говоря, переход к модели с сити-менеджером можно осуществлять «по ходу», например, в случае отставки избранного мэра в силу различных обстоятельств. Тем самым, федеральный центр фактически поддержал повсеместное распространение модели с сити-менеджером.
Различия внедрение практики «сити- менеджеров» в США и России состояли в том, что в США эти шаги стали результатом давления «снизу», со стороны прогрессистского (реформистского) движения, выражавшего интересы вышедшего на политическую арену городского среднего класса американских городов, а в России они продвигались «сверху», со стороны федеральных и региональных органов власти[18].
Эволюция городской системы управления города Перми в значительной степени связана с особенностями регионального политического режима и расстановкой сил акторов на региональном и локальном уровнях. Здесь проявлялись структурные и ситуативные особенности.
|
|
|
