 |
Глава 2. Опыт сити - менеджмента в городе Перми
|
|
|
|
Реформа местного самоуправления 2000-х была ориентирована на его включение в иерархичную “вертикаль власти” на правах нижнего звена. Но федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года оставлял определенный простор для вариаций, связанных с организацией местной власти. В Перми процессы реформирования хронологически совпали со сменой губернатора (в 2004 году Трутнев возглавил Министерство природных ресурсов России) и с изменением баланса сил политических и экономических акторов на городском уровне. Вполне объяснимое стремление нового губернатора Олега Чиркунова к усилению своего влияния и новации федерального центра в сфере местного самоуправления обусловили на тот момент ситуативное внимание к городской политике[19].
Работа над новым Уставом Перми шла в течение 2005 года. Депутаты городской Думы – особенно активным был ее спикер И. Сапко – предложили первый вариант Устава, в котором предусматривалась процедура выборов мэра путем избрания из числа депутатов городской Думы. Глава города одновременно являлся и председателем Думы[20]. Против этого проекта высказались только три депутата, в том числе «яблочница» Г. Слаутина, а региональные отделения «Яблока» и СПС организовали кампанию за прямые выборы мэра.
Администрация Перми во главе с Каменевым выступала за прямые всенародные выборы мэра, обладающего реальной властью (а не представительскими функциями, как в варианте, предложенном региональным руководством). Они, очевидно, полагали, что это дает мэру больше шансов удержаться у власти, если придется конкурировать с кандидатом от областной власти, нежели при переходе к непрямым выборам. Эту позицию поддерживали некоторые депутаты Законодательного Собрания области – потенциальные кандидаты на пост мэра, в том числе группа В. Плотникова.
|
|
|
И. о. губернатора Пермской области Чиркунов предложил свой вариант управления городом и выборов его главы, который предусматривал должность сити-менеджера – городского управляющего, нанимаемого Думой по контракту. По его проекту кандидатуры на эту должность должны были отбираться специальной комиссией, образованной из депутатов городской Думы и областного Законодательного Собрания. Глава же города должен был избираться населением, но его роль ограничивалась представительскими функциями.
Городские депутаты в сентябре приняли новый Устав Перми, проигнорировав мнение общественности и, что гораздо важнее, точку зрения областной администрации. Уже в ноябре под давлением областной власти, включавшем в себя отказ Минюста зарегистрировать данный документ и элементы финансово- бюджетного шантажа, депутаты были вынуждены вернуться к Уставу. Теперь за введение должности городского управляющего и всенародные выборы мэра проголосовали все депутаты, кроме одного.[21]
Таким образом, было принято решение, предложенное региональной властью: мэр в Перми избирается всенародно и становится спикером Думы, которая по контракту нанимает сити-менеджера - главу администрации города подконтрольного Думе. Контракт заключается на срок полномочий Думы, принявшей решение большинством голосов о назначении лица на должность главы администрации города (до дня начала работы Думы нового созыва), но не менее чем на два года.
Кандидат на день подачи заявления на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации города должен достичь возраста 35 лет и не иметь не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости[22].
В структуру администрации города помимо главы входят: заместители главы администрации города, в том числе первый (первые), руководитель аппарата администрации города, функциональные органы администрации города (департаменты, комитеты, управления), территориальные органы администрации города - администрации районов города и администрация поселка Новые Ляды, создаваемые в целях обеспечения управления внутригородскими районами[23].
|
|
|
Введение поста сити-менеджера, при том, что избираемый населением глава города – руководитель городской Думы – выполняет представительские функции, значительно ограничивало муниципальную самостоятельность. Подтверждением стало предложение мэру Каменев «пойти на повышение» на работу в областную администрацию, альтернативой чему могло стать судебное преследование. 29 ноября 2005 года, на заседании городской Думы в присутствии Чиркунова Каменев сложил с себя полномочия главы Перми, передав исполнение своих обязанностей председателю бюджетного комитета Законодательного Собрания Игорю Шубину, который практически сразу же начал кадровые перестановки в мэрии.
Тем не менее, за городской Думой и главой города остался значительный набор полномочий, в том числе позволяющих с помощью нормативного регулирования вести борьбу за повышение статуса представительной власти и ее руководителя. Так, практически сразу же после избрания городского управляющего вице-спикер городской Думы внес на ее рассмотрение документ, предусматривающий увеличение управленческих полномочий главы города. В частности, в нем была предусмотрена возможность прямого влияния мэра на процесс назначения заместителей сити-менеджера и начальников отраслевых департаментов (предварительно представитель пермской прокуратуры дал отрицательное заключение проекту)[24].
12 марта 2006 года состоялись выборы. Главой города стал И. Шубин, одержавший победу во втором туре (37,13%)[25]. Из 36 депутатов городской Думы большинство составили представители «Единой России»: число ее членов и сторонников составило 19 депутатов (из 35 избранных). «Яблоко» и СПС сумели провести в Думу, соответственно, 3 и 1 кандидатов. Довольно высокую явку пермского электората - 45,56%, можно объяснить конфликтным характером принятия решений об изменениях системы городского управления в Перми.
|
|
|
В этих условиях формирование конкурсной комиссии по выборам городского управляющего и проведение конкурса проходили при доминирующем влиянии областной исполнительной власти, хотя формально ее представители составляли в комиссии меньшинство. На конкурс было подано восемь заявок, допущено к конкурсу – шесть кандидатов. И губернатор края, и мэр Перми официально заявили о своей поддержке кандидатуры Аркадия Каца – бывшего заместителя губернатора области. 30 мая 2006 года он был избран сити-менеджером. Таким образом, возникла ситуация, при которой региональные власти получили все возможности для осуществления контроля над городской политикой[26].
Практически сразу же после этого начался процесс согласования по вопросу о разделе полномочий между сити-менеджером и главой города. Администрация города согласно Уставу: разрабатывает и вносит на рассмотрение Думы проект стратегии и целевых показателей социально-экономического развития города Перми, проекты планов и программ развития города, проект бюджета города Перми, проекты концепций долгосрочных целевых программ, обеспечивает их исполнение после утверждения в установленном порядке; определяет инвестиционную политику; осуществляет от имени города муниципальные заимствования; осуществляет управление муниципальным долгом; устанавливает порядок расчета и утверждения стоимости муниципальных услуг; управляет и распоряжается муниципальной собственностью; принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и осуществляет управление ими; осуществляет установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; осуществляет меры по реализации, обеспечению прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также по реализации и защите прав и законных интересов администрации города, в том числе путем предъявления требований в суд; осуществляет мероприятия по обеспечению обороны, мобилизационной подготовке и гражданской обороне; представляет на рассмотрение Думы размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; осуществляет учет жителей города, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; осуществляет контроль за использованием территории и инфраструктуры города, землепользованием и благоустройством[27].
|
|
|
Главными приоритетами для новой администрации стали: рынок жилья, организация городского благоустройства, капитальный ремонт жилых помещений и строительство школ, детских садов, больниц. Работа администрации осуществлялась по проектной схеме. По словам сити-менеджера, для него важны не сами проекты, а принципы управления, которые вводятся этой проектной схемой. Среди них: четкое определение центров ответственности; формулирование четких показателей и их значений, к которым необходимо стремиться по ходу решения поставленных задач; среднесрочный характер реализации проектов[28]. Курировать ход реализации проектов должны заместители главы администрации.
Приоритетами работы «строительного» блока значились: ликвидация ветхого и аварийного жилья, развитие новых технологий градостроительной подготовки территорий, утверждение и применение Правил землепользования и застройки и др. «Социальный» блок сконцентровался в направлении строительства нового зоопарка, ликвидации очередности в детские дошкольные учреждения, формирования и размещения муниципального заказа в сфере общего образования, продолжении реформы системы муниципального здравоохранения и т. д. «Жилищно-коммунальный» должен решить проблемы в части разработки новой экономической модели организации пассажирских перевозок, разработки лесоустроительной документации по городским лесам, повышать эффективность управления коммунальными сетями[29].
Трагедия в "Хромой лошади" в декабре 2009 г. заставила Сити-менеджера принять решение направить в Пермскую городскую Думу обращение с просьбой рассмотреть вопрос о досрочном расторжении его контракта. Но тогда депутаты Пермской городской Думы не смогли найти юридического основания, чтобы расстаться с мэром. Согласно Уставу Перми основанием для расторжения контракта с ним может быть только несоблюдение условий заключенного договора. Но в тот момент фактов неисполнения Кацем своих обязанностей думцы не нашли[30]. Исполняющим обязанности сити-менеджера был назначен первый замглавы администрации Анатолий Маховиков. Покинул же свой пост Аркадий Кац 26 февраля 2010 года.
|
|
|
31 мая 2011 года кандидатура Анатолия Маховикова была утверждена в качестве сити-менджера г.Перми. В конкурсе на эту должность, кроме Анатолия Маховикова, участвовал Олег Ганин, покинувший ради борьбы за пост главы администрации должность управляющего пермским филиалом банка "Агропромкредит". В результате тайного голосования на заседании Пермской городской думы анатолий Маховиков набрал 30 голосов, Олег Ганин - 1.[31]
На заседании городской думы Маховиков сообщил, что у него два основных принципа в работе - это стабильность и преемственность в принятии решений, а также политика конкретных малых дел. На взгляд кандидата в сити-менеджеры, в Перми надо создавать специализированные школы для обучения программированию и дизайну. Кроме того, реконструировать парки и скверы, строить в них лыжные трассы и велодорожки[32].
Увеличение доходной части городского бюджета, по мнению Маховикова, необходимо вовлекая новые ресурсы в налогооблагаемую базу. Например, пополнять казну могут арендаторы рекреационных зон в пермских лесах.
В апреле 2010 года председателями трех ТОСов (территориальных общественных советов) было внесено предложение об отмене прямых выборов главы города. Противником инициативы выступила коалиция «За прямые пермские выборы». Она организовала несколько митингов в поддержку действующей системы формирования городской власти и попыталась дискутировать с городской властью на публичных слушаниях, объявив, что с отменой выборов население потеряет последние рычаги влияния на власть. Один из инициаторов кампании - политолог Константин Сулимов убежден: «Прежняя схема была грамотной: сити-менеджер, обладающий поддержкой губернатора, и глава города, избранный горожанами, были вынуждены договариваться между собой. Теперь же при весьма активном участии губернатора в жизни Перми главные решения принимаются именно на уровне края, а не в самом городе. То есть местного городского самоуправления просто не существует»[33].
Общественников поддержали уполномоченный по правам человека в Пермском крае Татьяна Марголина (по ее мнению, ущемляются права горожан) и экс-губернатор Пермской области Геннадий Игумнов (он заявил, что изменения ведут к отторжению населения от формирования власти). На слушаниях были озвучены итоги соцопроса «Левада-центра»: 79% пермяков высказываются за сохранение прямых выборов[34].
Однако в итоге 29 июня 2010 г. думы большинством голосов (31 из 36) отменили прямые выборы мэра. Главные причины - затратность и неэффективность выборов (в выборах мэра Перми в 2006 году приняла участие только треть избирателей).
Весной 2013 г. депутаты потребовали отставки сити-менеджера (решение поддержали 19 депутатов) подвергнув его работу жесткой критике. Первым о необходимости смены сити-менеджера заявил депутат городского парламента Владимир Плотников, который традиционно поддерживал команду губернатора. По мнению политолога Олега Подвинцева, все попытки депутатов отстранить Анатолия Маховикова от должности – лишь повод для группы депутатов во главе с Владимиром Плотниковым поставить на место сити-менеджера «своего» человека[35]. Однако, Виктор Басаргин не поддержал отставку Маховикова, заметив, что только сам Маховиков может принять решение о своей отставке.
Подводя итоги 2012 г., Маховиков признал свои ошибки. "В потоке повседневных дел произошел сбой в работе, о чем я сильно сожалею. Ответственности за ведение городского хозяйства никто с нас не снимал. Много критики поступило в отношении кадрового потенциала, и я готов продолжить формировать команду городской администрации", - сказал Маховиков. Позже из администрации был уволен Денис Гвоздев, курирующий городское хозяйство, именно к этой сфере у парламентариев было больше всего претензий[36].
Основное недовольство со стороны думцев по отношению к Маховикову касалось финансовых нарушений, расселения ветхого жилья, работа по реконструкции набережной Камы, исполнения городских инвестиционных проектов. Депутаты отметили «недостаточную работу» в решении вопросов местного значения, таких как содержание дорог и создание парковочных мест, организация транспортных услуг населению, а также сбор и вывоз мусора, развитие массовой физкультуры и спорта[37].
Кроме того следственными органами возбуждено несколько уголовных дел по ст. 315 УК РФ (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта), в которых фигурирует имя сити-менеджера. Обвинения Анатолию Маховикову не предъявлены, по версии судебных приставов, он не исполнял решения суда о предоставлении пермякам жилья по договорам социального найма, однако уголовное дело могло стать еще одним рычагом давления на Анатолия Маховикова.
В результате депутаты решили предоставить сити-менеджеру исправить ошибки. Специалисты считают, что единственной причиной сохранения своего поста - отсутствие достойной замены[38].
Заменой Маховикову считали Дмитрия Самойлова, возглавлявшего администрацию губернатора края с января 2013 года. Ранее без малого десять лет проработал в "Уралсвязьинформе", "Ростелекоме" в Екатеринбурге. Именно в то время познакомился с Виктором Басаргиным, тогда работавшим в полпредстве Президента РФ в Уральском федеральном округе. В 1999-2000 годах был заместителем губернатора Пермской области Геннадия Игумнова. Начинал корпоративную карьеру в компании "ЭКС", откуда вышли два других губернатора Прикамья (Юрий Трутнев и Олег Чиркунов), ранее получил необходимый опыт на комсомольской работе[39].
Попытка губернатора договориться с сити-менеджером завершилась предложением о переходе Маховикова на работу в правительство края, где ему предстояло занять пост первого заместителя председателя кабинета - министра территориального развития. В результате 25 февраля 2014 г. в гордуму поступило заявление Анатолия Маховикова с просьбой об отставке и прекращении контракта, которое было принято единогласно присутствовавшими депутатами.
"Мне не стыдно за нашу совместную работу", - заявил депутатам уходящий сити-менеджер. "За три года - шестнадцать крупных наград общероссийского уровня! Последнюю я сам получил в Минрегионе РФ на прошлой неделе. Мы строили школы и детские сады, ускоренными темпами сдали улицу Героев Хасана. Пермь всегда занимала первое место в Приволжском федеральном округе по объему бюджета - у нас самое лучшее бюджетирование[40]".
Временно исполняющим обязанности главы администрации был утвержден Дмитрий Самойлов (за его утверждение проголосовали 28 депутатов). Таким образом, повторился сценарий 2005 г., когда губернатор Олег Чиркунов "не своего" мэра Аркадия Каменева сделал своим заместителем, а на его место «посадил» Игоря Шубина. Конкурс на замещение должности главы администрации Перми начнется 18 апреля 2014 г.
Важно отметить, что депутаты изменили условия контракта, согласно которым сити-менеджер должен будет выстроить работу администрации в соответствии со стратегией и программой социально-экономического развития Перми.
Таким образом, из двух глав администрации города, работавших в Перми c момента учреждения этой должности ни один не доработал полных пяти лет установленного срока. Уход Анатолия Маховикова со своего поста и подготовленное для него кресло первого зампреда Правительства Пермского края - это очевидная попытка аффилирования краевой и городской власти в интересах губернатора.
Заключение
Подводя итоги работы, необходимо отметить, что городская система управления Перми в рамках муниципальной реформы понесла ряд институциональных изменений, обусловленных расстановкой сил акторов, их ресурсов и стратегий в рамках регионального режима. В результате город сначала приобрел в 2006 г. нанимаемого гордумой сити-менеджера, а затем потерял в 2010 г. выборного народом главу.
Выстраивание подотчетности наемного главы администрации перед представительным органом муниципалитета, усиленное поправками в 131-ФЗ 2009 года о его ежегодном обязательном отчете и возможностями депутатов удалить его в отставку по своей инициативе или предложению главы субъекта РФ, скорее, формализовало и закрепило практику «вертикальной» подотчетности сити-менеджера перед губернатором[41].
В условиях моноцентрического режима модель с сити-менеджером, позволяет «сообществу элит» при наличии внутриэлитного консенсуса обеспечить малоконфликтное сосуществование городской и краевой властей и возможность путем активных, преимущественно, неформальных коммуникаций, достигать договоренностей относительно распределения ресурсов, управления активами и планирования муниципального развития. Важно и то, что модель с сити-менеджером практически исключает возможность попадания на должность главы администрации города непрофессионала или популиста[42].
Из двух глав администрации города, работавших в Перми c момента учреждения этой должности ни один не доработал полных пяти лет установленного срока. А значит потенциал Сити-менеджмента на современном этапе как института не реализован в достаточной мере. Препятствиями являются низкий уровень открытости и прозрачности принятия политических решений, отсутствие механизма ответственности за результаты своей работы, его подотчетность представительному органу муниципального образования. Меж тем граждане при низком доверии к эффективности электоральной системы все-таки хотят мэров избирать.Об этом, например, свидетельствуют данные исследования «Левада-центра» по Перми 2010 года. 79 процентов опрошенных высказались за прямые выборы мэра и лишь 11 за выборы мэра депутатами городской думы. Причем, желание вернуть выборы свойственно всем социальным группам.[43]
Таким образом, практическое применение различных моделей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, выявляет наличие достоинств и недостатков у каждой из предусмотренных моделей.
|
|
|
