Институциональные ловушки развития избирательного законодательства

Политические, финансовые и экономические ставки на современных выборах очень высоки. Поэтому субъекты этих выборов не останавливаются ни перед чем, чтобы их выиграть. Такому подходу к выборам во многом способствуют нормы избирательного законодательства и особенно практика их избирательного применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление нарушений избирательного законодательства дает преимущества кандидатам, но санкции за эти нарушения применяются не всегда и не ко всем из них, а если и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов, то противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой становится практически невозможно. И именно такова ситуация в России: выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а регионального уровня - всего дважды отменялись и оба раза исключительно за нарушения при подсчете голосов.

В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями других уровней. Постоянно на каждое серьезное нарушение ЦИК РФ вносит в Государственную Думу РФ поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти нарушения. Но находятся новые возможности нарушений, пока еще не описанные в законодательстве или не позволяющие отменить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на выборах не в состоянии решить проблему борьбы с ними, поскольку фактически не противодействует скрытым факторам электоральной коррупции и клиентелизма.

Стремление обеспечить законодательное регулирование каждого элемента процесса выборов не только неэффективно для противодействия нарушениям, но и прямо ведет к отмене выборов вообще. Именно с такой инициативой выступили 4 февраля 2002 г. центристские фракции Государственной Думы РФ «Единство», ОВР и «Регионы России». По их предложению выборы глав регионов должны проходить в один тур, а победителями на них могут быть признаны только кандидаты, набравшие более половины общего числа голосов избирателей региона (на выборах в региональные законодательные собрания - только кандидаты, набравшие более 25% голосов всех избирателей своих округов). Если же губернаторские выборы по такой системе не приведут к результату в том или ином регионе, предлагается предоставить Президенту РФ право назначить главу этого региона своим указом. Фактически, при такой системе выборы будут проводиться лишь формально, потому что в подаштяющем большинстве регионов такого уровня явки избирателей на выборы достичь не удастся. И в случаях признания выборов недействительными инициаторы такого предложения предлагают заменить ее системой назначения глав регионов, которая действовала в России в течение многих десятков лет, вполне понятна всем должностным лицам, и механизмы ее в российских условиях во многом определяются патрон - клиентскими отношениями.

Система развития избирательного законодательства, реализуемая Центральной избирательной комиссией РФ и другими федеральными и региональными властными структурами, фактически зашла в тупик. Постоянные ограничения свободы регистрации кандидатов, агитации и независимого контроля подсчета избирательных бюллетеней неизбежно ведут к отрицанию самой возможности выборов. Такую ситуацию можно назвать институциональной ловушкой, когда развитие какого-либо института по ошибочной стратегии приводит к отрицанию этого института, к его ликвидации, а не к его развитию¹⁰. Эти тенденции можно обнаружить в развитии многих элементов избирательного законодательства. Приведем только два примера. Формально и на уровне деклараций намерений руководителей государства и высокопоставленных должностных лиц реформы избирательного законодательства направлены на то, чтобы выявлять и оформлять свободный и осознанный выбор гражданами своих представителей в органы законодательной власти и руководителей исполнительной власти страны, каждого региона, города и т.п. Но избирательное законодательство утверждается именно теми политиками, которые с его помощью собираются быть избранными. Понятно, что у них постоянно появляется желание сделать процесс выборов как можно более предсказуемым и управляемым. Поэтому стратегия изменений в избирательном законодательстве реально оказывается направленной на получение все более предсказуемого результата выборов. Вполне естественно такой подход сопровождается у политиков снижением уровня доверия к возможностям избирателей сделать сознательный выбор и сужением сферы ответственности выбранных лиц перед теми, кто за них голосовал. Общесоюзный закон о выборах 1988 г., по которому был избран первый состав Съезда народных депутатов СССР весной 1989 г., давал возможность зарегистрировать кандидата на собрании избирателей, причем после этого уже никто не мог его не зарегистрировать или снять с выборов до голосования. Только сами избиратели на тех выборах решали, кто будет избран, а избирательные комиссии лишь оформляли соответствующие решения избирателей. Развитие избирательного законодательства в этом аспекте из декларированных побуждений снизить уровень манипуляций мнениями избирателей и уменьшить число зарегистрированных кандидатов реально происходило в направлении ограничения прав граждан на участие в принятии решений о составе списка кандидатов на выборах. Соответственно происходило расширение прав избирательных комиссий по принятию решений о составе этих списков: ведь выборы должны проходить, поэтому кто-то должен соответствующие права реализовывать. По нынешнему законодательству, собрание избирателей выдвинуть не может никого: кандидату необходимо собирать подписи либо вносить денежный залог. Уже это отдаляет граждан от формирования списков кандидатов на выборах. Кроме того, избирательные комиссии и суды имеют теперь право не регистрировать и снимать кандидатов с выборов за те или иные нарушения закона. Получается, что государственные чиновники и политики не доверяют гражданам самим определять, кто из кандидатов достоин прийти к власти. Следствие этого - широко распространившиеся неэтичные и не всегда законные избирательные технологии.

Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов и требование законодательства о том, что кандидатов на выборах могут теперь выдвигать только политические партии. Казалось бы, в этом нет ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных их групп и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не за реальное решение стратегических проблем страны и ее граждан. Наивно предполагать, что граждане этого не понимают и не чувствуют. Все социологические исследования показывают очень низкие рейтинги доверия россиян к политическим партиям, поэтому граждане вряд ли доверили бы им выдвигать своих кандидатов. Но законодательство предлагает иное решение: именно партии как субъекты политики, не имеющие доверия граждан, наделяются монопольными правами по представлению их интересов. Граждане реагируют на сложившуюся ситуацию по-своему рационально: они все менее активно принимают участие в выборах и все чаще голосуют против всех кандидатов. И именно в этой ситуации центристские фракции Государственной Думы РФ «Единство», ОВР и «Регионы России» предлагают повысить законодательно установленный минимум явки избирателей на выборы.

Все очень логично, правда, именно в логике современной российской политики: используемые методы решения проблем выборов приводят российских законодателей к фактической отмене самого института выборов в регионах. Вопрос о том, чтобы политики начали решать не только свои проблемы, но и проблемы общества, проблемы граждан, и тем самым привлекли их на выборы, не ставится и не может быть поставлен в сложившейся системе принятия решений. Политики не хотят быть ответственными перед гражданами, - граждане отвечают недоверием к политикам и к самой процедуре выборов. А поскольку российские законодатели не в силах обеспечить явку на выборах, они приходят к решению об отмене выборов вообще. Форма, в которую облекается такое решение, не имеет большого значения - она представляет собой своеобразный компромисс с Конституцией РФ и международным сообществом: выборы в России будут проводиться, а то, что они почти повсеместно будут заменяться назначениями - следует признать особенностью национального законодательства. К сожалению, предлагая такого рода решения проблем выборов, наши депутаты забывают, что законы не всегда носят правовой характер, и государствами с развитой демократией такого рода нормы законов вряд ли будут признаны правовыми из-за несоответствия декларируемых целей развития демократии в стране реальной практике фактической отмены выборов как демократического института.

Анализ реальной практики выборов, а не только формулировок норм избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в настоящий период развитие избирательного законодательства идет в направлении последовательного исключения влияния граждан на ход и исход выборов. Выборы все более манипулируются властью и бизнесом, в том числе через средства массовой информации и подкуп избирателей, а избирательное законодательство, формально совершенствуя противодействующие этому процессу нормы, на деле способствует усилению эффективности такого рода манипуляций. В частности, обсуждаемые при подготовке ко второму чтению поправки к законопроекту о гарантиях избирательных прав граждан фактически полностью исключают аналитическую журналистику как фактор выборов. В результате избиратели остаются один на один с кандидатами и легко поддаются манипуляциям. Внедрение такого рода норм избирательного законодательства формирует у субъектов выборов своеобразное «двойное сознание», характеризующееся постепенным, но неуклонным расхождением декларируемых и реальных ценностей. Этому процессу подвержено и сознание избирателей и сознание кандидатов и их спонсоров. Можно с уверенностью утверждать, что точно по закону никакие выборы в России провести уже нельзя (достаточно вспомнить о законодательно определенном низком уровне избирательных фондов кандидатов и партий), а потому субъекты выборов изучают избирательное законодательство почти исключительно с целью поиска возможностей относительно легально обойти его нормы. Комплекс факторов подверженности избирателей манипуляциям и формирование «двойного сознания» неизбежно приводят к крими-нализации выборов, коррупция почти неизбежно способствует расширению возможностей криминальных структур попадать во власть и контролировать ее, даже не входя формально в ее состав. И снова можно отметить, что меры противодействия криминалу на выборах, предлагаемые современным избирательным законодательством, не решают этой проблемы и не могут ее решить.

Российская политическая элита через средства массовой информации весьма успешно внедряет в сознание граждан, потенциальных и реальных избирателей, миф о том, что конкуренция на выборах сама по себе способна если не решить многие из описанных выше проблем, в частности, проблем коррупции и криминала, то значительно снизить их уровень. Но опыт проведения выборов в России показывает обратное: одна только конкуренция на выборах не обеспечивает противодействие или нейтрализацию криминала и коррупции на них. Ведь эта конкуренция на выборах может быть формальной, лишь прикрытием решений, принятых узкой группой лиц, монопольно владеющих властью, финансовыми и материальными ресурсами регионов. Соображения на уровне здравого смысла и простых популистских решений в области противодействия криминалу и коррупции на выборах в этих случаях оказываются несостоятельными.