 |
Субъекты кадровой политики в государственной службе
|
|
|
|
Формирование кадрового состава государственной гражданской службы представляет собой деятельность субъекта управления по регулированию данного состава с помощью соответствующих технологий. В этой деятельности особое значение приобретают такие технологии как отбор, профессиональное развитие и должностной рост. В третьем параграфе нами даны основные характеристики кадрового состава как объекта управления. Это позволяет акцентировать внимание на проблеме субъекта управления, его целей, методов, средств, подходов к решению управленческих задач.
Основу деятельности субъекта управления кадровым составом государственной гражданской службы составляют её цели, которые должен выполнять кадровый состав.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» рассматривается одна цель – «обеспечение полномочий государственных органов».[47]
Эту цель следовало бы принять за минимум, поскольку она не вполне отражает интересы государства, общества и самих государственных гражданских служащих. Причём наблюдается перекос в сторону, обратную от общественных и государственных интересов (диаграмма №1).
Диаграмма №1
Чьи интересы играют определяющую роль в практике формирования кадров государственного органа, в котором работают опрошенные госслужащие? (в процентах) [48]
Сумма ответов превышает 100%, так как респонденты имели право отметить три варианта ответов
Как видно из диаграммы №1, на вопрос «Чьи интересы играют определяющую роль в практике формирования кадров государственного органа, в котором Вы работаете?», более двух третьих экспертов назвали интересы ведомства (67%), более половины (58%) – интересы государства и лишь 38% – интересы общества.
|
|
|
При формировании кадрового состава гражданской службы следовало бы, на наш взгляд, выделить приоритеты по уровням:
1) обеспечение задач развития общества;
2) исполнение задач государства;
3) выполнение задач государственного органа;
4) обеспечение удовлетворённости населения государственными услугами;
5) удовлетворённость государственных гражданских служащих своей деятельностью.
В научной литературе управлению кадровым составом не уделяется должного внимания. В связи с этим представляет интерес определение близкого, но не тождественного понятия «управление персоналом». В одной из концепций кадровой политики даётся следующее понятие этого вида управления: «Управление персоналом – механизм реализации кадровой политики субъекта управления, система организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных, имеющих нормативную правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека как в его собственных интересах, так и в интересах организации».[49]
В этом определении имеются как положительные стороны, так и недостатки. Положительным является перечень видов мероприятий; отрицательным – отсутствие элементов управления, его принципов.
Применительно к кадровому составу гражданской службы представляют интерес принципы формирования (т.е. управленческого воздействия) кадрового состава, которые содержатся в Федеральном законе №79:
- назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учётом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;
- совершенствование профессионального мастерства служащих;
- содействие должностному росту на конкурсной основе, ротация кадров;
- использование современных кадровых технологий и др.
|
|
|
В научной литературе нередко вместо понятия «управление кадрами» применяется иной термин «кадровое обеспечение».
По мнению профессора РАГС Б.В.Лытова, кадровое обеспечение государственной службы – это система работы с кадрами госаппарата в профессиональном, организационном, воспитательном и иных отношениях, обеспечивающая насыщение высококвалифицированными кадрами всех звеньев государственной власти и управления.[50]
В настоящее время кадровое обеспечение реформирования государственной службы во многом зависит от решения проблем развития новой российской государственности, её типа, устройства, реализации принципа разделения власти, от совершенствования системы разграничения полномочий.
На наш взгляд, под кадровым обеспечением следует понимать целеустремленную, практическую деятельность, направленную на укомплектование профессионально подготовленными, высоконравственными государственными служащими органов государственной власти, способными на уровне современных требований эффективно осуществлять, в рамках закона, должностные полномочия и функции, решение поставленных задач. При этом кадровое обеспечение выступает и как процесс управленческого воздействия и как определённое состояние укомплектованности кадрами аппарата, упорядоченная и целеустремлённая система работы с ними.
Состоявшееся в ходе административной реформы перераспределение полномочий органов государственного управления с передачей многих исполнительно-распорядительных функций региональным и местным структурам требует нового подхода к определению количественных и качественных параметров их кадрового обеспечения. Кадровая политика является тем фундаментом, на реализации норм и положений которого ведётся кадровое обеспечение государственных органов.
Кадровое обеспечение как один из видов управления формированием кадрового состава государственной гражданской службы опирается на свои принципы. К ним авторы относят следующие:
1. Достаточность, требующая определения количества и качества кадров в зависимости от объёма и содержания функций и компетенции органа власти;
2. Экономические возможности государства содержать аппарат управления, обеспечивать лучшие условия для служебной деятельности его сотрудников, их социальной защиты;
|
|
|
3. Обеспечение профессионализма кадрового состава государственных служащих, его постоянного развития и обогащения, создание эффективно действующего коллектива;
4. Обеспечение стабильности состава кадров при его рациональном обновлении, притоке новых сил, особенно молодого и среднего возраста, использование способностей и достоинств гражданских служащих разных поколений.
В процессе оценки системы кадрового обеспечения государственной службы и как процесса, и как состояния персонала, необходимо учитывать результаты решения следующих взаимосвязанных проблем:
- уровня обеспечения квалификационными кадрами состава государственной службы во всех ветвях власти;
- формирование качественно нового кадрового состава государственной службы:
а) за счёт пополнения и частичного обновления состава гражданских служащих, освобождения от слабо подготовленных сотрудников, случайно попавших на государственную службу;
б) развития и обогащения у значительной части государственных служащих современных профессионально значимых качеств на основе введения непрерывного повышения квалификации в образовательных учреждениях, по месту работы и в рамках самоорганизации.
Важно обеспечить рациональное использование кадров гражданской службы, их расстановку в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой, стимулирование качества и эффективности труда служащих, планирования и реализации карьеры.
Таким образом, кадровое обеспечение государственной гражданской службы представляет собой деятельность по укомплектованию профессиональными, высоконравственными кадрами, способными решать новые задачи в сфере государственного управления.
По мнению В.Д.Граждана, «кадровое обеспечение означает, что любая деятельность, в том числе и государственная, осуществляется материальными носителями, или кадрами».[51] При этом под кадровым обеспечением понимается «снабжение кадрами управленческих организаций».[52]
|
|
|
Важной функцией управления кадровым составом гражданской службы является организация работы с этим составом.
Ведущую роль в организации работы с кадровым составом играет руководитель государственного органа. От его стиля управления зависит активность других субъектов управления кадровым составом – кадровых служб, структурных подразделений, самих гражданских служащих.
Руководители государственных органов определяют кадровую политику государственного органа и механизмы её реализации. Для выполнения этих функций руководители должны обладать соответствующими научными знаниям, умениями и навыками. Однако этого мало для управления кадровым составом государственного органа. Требуются также соответствующие кадровая культура, стиль и методы управления, способности лидера (авторитет, престиж и др.).
В государственной гражданской службе выделяется категория «руководители», которая реально осуществляет управление кадровым составом этой службы. По форме это управление осуществляется путём указаний руководителя, его решений и других нормативных актов.
Другим элементом организационной системы управления кадровым составом гражданской службы являются руководители среднего звена, которые связаны иерархическими отношениями с руководством государственного органа и соответствующими коллективами, а также с кадровой службой государственного органа. В связи с этим эксперты считают, что в настоящее время укрепляются в процессе формирования кадрового состава гражданской службы прежде всего должности категории «руководители» (28% ответов) и их помощники (21%), что значительно выше «специалистов» (15%) и «обеспечивающих специалистов» (7%).[53]
Третьим элементом организационной системы управления кадровым составом гражданской службы являются кадровые службы, которые в государственных органах носят разные названия в зависимости от их реальной роли в управлении кадровым составом гражданской службы. В связи с этим в практике сложилось три варианта статуса данных служб.
Первый вариант статуса этих служб предполагает, что кадровые службы играют первостепенную роль, отвечают в полной мере за повышение кадрового потенциала гражданских служащих. Этот вариант применяют эксклюзивно Администрация Президента Российской Федерации (в структуре находится Управление Президента по вопросам государственной службы и кадров ), Правительство Российской Федерации (в структуре - Департамент государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации), Государственная Дума Федерального собрания (в структуре Управление государственной службы и кадров), Совет Федерации Федерального собрания (в структуре - Управление кадров и государственной службы) и некоторые другие.
|
|
|
Большинство государственных органов довольствуются тем, что кадровые службы выполняют роль подразделений, наравне с другими подразделениями соответствующего органа.
Третий вариант применяется в государственных органах, где численность аппарата не позволяет иметь полноценное подразделение кадровой службы и её функции выполняют отдельные работники. В этих случаях настоящей работы с кадровым составом не происходит. Ответственные за это лица ограничиваются сбором статистических данных и документационным обеспечением гражданской службы.
Диаграмма №2
Степень влияния на решение кадровых вопросов лиц участвующих в формировании кадрового состава государственных и муниципальных органов в оценках экспертов (в процентах) [54]
Положение в субъектах управления государственных органов характеризуют данные социологических исследований. В управляющей системе решающее влияние на формирование кадрового состава оказывают руководители высшего звена управления государственных органов. Более половины экспертов (51,1%) признают их влияние сильным, 35,2% – средним и лишь 13,7% – слабым (диаграмма №2).
Что касается руководителей среднего звена, то их влияние в основном среднего уровня (две трети ответов экспертов).
Диаграмма №3
Уровень владения навыками применения кадровых технологий лицами, участвующими в формировании кадрового потенциала гражданской службы в оценках экспертов (в процентах) [55]
Одной из важнейших задач субъекта управления кадровым составом гражданской службы является внедрение современных кадровых технологий. Они призваны способствовать повышению эффективности деятельности государственных служащих благодаря развитию их способностей, знаний, умений и навыков.
Данные диаграммы №3 свидетельствуют о том, что в уровне владения навыками применения кадровых технологий, по оценкам экспертов, практически нет существенных различий между составными частями управляющей системы. На наш взгляд, владение навыками применения кадровых технологий должно быть приоритетом специалистов кадровых служб, а затем – руководителей. Что касается руководителей кадровых органов, то они призваны поддерживать усилия специалистов, делегировать им свои полномочия в применении этих технологий. На практике такого делегирования часто не происходит.
Частично ответ на эту проблему дают данные диаграммы №4 о заинтересованности субъектов управления в использовании современных кадровых технологий. Оказывается, что специалисты кадровых служб и руководители среднего звена слабо заинтересованы во внедрении данных технологий.
Высшее руководство, по мнению экспертов, в большинстве своём заинтересовано во внедрении кадровых технологий, но не вполне владеет ими. А те, кто призван внедрять эти технологии (руководители и специалисты кадровых служб) – имеют слабую заинтересованность и недостаточно владеют навыками внедрения, технологиями работы с кадровым составом гражданской службы.
Диаграмма №4
Оценка заинтересованности лиц, занятых формированием кадрового состава гражданской и муниципальной службы в использовании современных кадровых технологий в оценках экспертов [56]
Исходя из данной ситуации в составе субъекта управления кадровым составом, можно сделать вывод о том, что перспективным и неизбежным является повышение роли кадровых служб во внедрении кадровых технологий, делегирование им полномочий руководства государственного органа в решении этой задачи.
В то же время значение кадровой службы государственного органа пока недооценивается, в том числе и специалистами – экспертами.
Диаграмма №5
Кадровые службы в оценках экспертов (в процентах) [57]
Из диаграммы №5 видно, что лишь половина экспертов считает значение кадровой службы высоким (50,2%). Это связано с тем, что уровень профессионализации работников этих служб, по оценкам экспертов, является низким. Лишь менее трети экспертов считает этот уровень высоким (30,6%).
Низкий уровень участия кадровых служб в формировании кадрового состава гражданской службы отрицательно сказывается на эффективности работы управляющей системы в целом. Лишь 6,8% экспертов считают её в этом направлении эффективной, четверть – в какой-то мере эффективной (25,6% ответов), а большинство – малоэффективной (46,9% ответов) и совсем неэффективной (10% ответов).[58]
Таким образом, управление кадровым составом государственной гражданской службы во многом зависит от места и роли кадровой службы в системе того или иного государственного органа. Исходя из этого, место кадровой службы определяется в следующих понятиях: статус; уровень; степень приближенности к руководству государственного органа; степень делегирования полномочий руководителя государственного органа данной кадровой службе; обеспечение работы кадровой службы (материальное, информационное, организационное) и т.д.
Управление кадровым составом государственной гражданской службы нуждается в совершенствовании. В этой работе эксперты отдают предпочтение принятию новых нормативных актов о регулировании государственной службы (26% ответов), оптимизации структуры государственных органов (18% ответов), замещению должностей по контракту. В то же время на последние места в рейтинге эффективности мер поставлены стабильность состава (3% ответов), повышение требований к соблюдению норм морали (8% ответов) и системы профобразования (7% ответов).[59]
Управление кадровым составом предусматривает регламентацию деятельности кадровой службы: формирование должностных регламентов, где отражается правовой статус гражданских служащих, принятие нормативных актов о технологиях формирования кадрового состава и др.
Особое значение в управлении кадровым составом гражданской службы имеет предъявление высоких требований к государственным служащим, их деятельности и поведению.
А.И.Турчинов выделяет следующие требования к поступающим на государственную службу:
- формальные;
- социальные;
- профессионально-квалификационные.
К формальным относятся требования:
- к перечню документов, представляющих гражданином при поступлении (документ удостоверяющий личность, заявление, трудовая книжка; документы, которые подтверждают профессиональное образование; справка из органов государственной налоговой службы и другие документы, предусмотренные законодательством);
- ограничения, которые связанны с государственной службой. Они лимитируют приток граждан на государственную службу, не готовых принять эти ограничения. Ограничения выступают формальными требованиями, которыми призваны руководствоваться государственные органы, кадровые службы в процессе работы с кадровым составом.
К социальным критериям относятся требования, предъявляемые к состоянию здоровья, к возрасту, информации о родственных отношениях и об имущественном положении, о владении государственным языком, наличии гражданства и другие.
Профессионально-квалификационные требования касаются профиля, уровня профессионального образования и соответствия этого образования специализации государственной должности, опыту и стажу работы по специальности, уровню знаний нормативных документов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
По мнению А.И.Турчинова «Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, по сути, устанавливает важнейшие требования к ним. Профессионализм означает высшую степень овладения человеком знаниями, умениями, навыками, наличие у него профессионального опыта. Это высшая степень профессионального развития и состояния потенциала, профессионального опыта человека».[60]
Компетентность государственных служащих - это степень присущего им профессионального опыта в рамках компетенции конкретной должности. В этом случае по своему содержанию понятие «компетентность» совпадает с понятием профессиональная компетентность.
При поступлении на государственную службу, её прохождении и прекращении строго регламентируются правовые отношения государственных служащих.
Суть этих отношений состоит в том, что они закрепляют более жёсткие, чем в трудовом законодательстве, требования к государственным служащим, устанавливают ограничения, которые связанны с исполнением служебных обязанностей, а также предоставляют им дополнительные гарантии, касающиеся исполнения должностных обязанностей.
Большинство ограничений и требований для государственных служащих являются правомерными и оправданными. В первую очередь, требования и ограничения, которые предъявляются при приёме на государственную службу. Они касаются уровня квалификации лица, претендующего на государственную должность, возраста, состояния здоровья, порядка заключения трудового договора, предъявляемых им документов и т.д.
В отличие от Трудового Кодекса Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливает предельный возраст лиц поступающих на государственную службу – 60 лет.
Важным направлением управления формированием кадрового состава государственной гражданской службы является конкурентная среда в системе государственной службы. Создание этой среды побуждает государственных служащих к самосовершенствованию при осуществлении своей деятельности в государственном органе и возникновению стремления претендовать в рамках неё на служебное продвижение. В связи с этим организационный механизм формирования кадрового состава государственной службы как системы предусматривает наличие, с одной стороны, «прямого входа» для госслужащих, имеющих по сравнению с другими более высокий уровень профессиональной подготовки, с другой стороны, «бокового входа» для талантливых людей со стороны (руководящих работников коммерческих организаций, молодых специалистов, учёных, кадров политических партий и др.). В связи с этим обеспечивается рациональное сочетание внешних и внутренних источников формирования кадров государственной службы.
Указанный механизм призван, с одной стороны, привлечь и удержать лучших специалистов, с другой, избавиться от «кадрового балласта».
Управление кадровым составом предполагает в первую очередь реализацию принципа «заслуг и достоинств», который получил широкое распространение за рубежом. Сущность его состоит в следующих требованиях:
превращение государственной службы в службу подлинно гражданскую;
преимущественно конкурсный отбор, удержание и продвижение на государственной службе наиболее добросовестных и квалифицированных;
более точную дифференциацию статуса «политических» и «карьерных» чиновников;
строгую конкретизацию должностных обязанностей;
создание режима, который обеспечит, с одной стороны, подконтрольность государственных служащих, с другой – его правовую защищённость от некомпетентного вмешательства руководителей и неоправданной критики средств массовой информации;
рационализацию затрат на содержание кадрового состава государственной службы, прежде всего, доли прямых стимулов и снижение косвенных, ликвидацию теневых привилегий;
придание практической ценности понятию служебной репутации, а также повышение внимания к вопросам административной этики.
В управлении кадровым составом государственной гражданской службы принципиальным является выбор направлений его формирования. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определены следующие основные направления формирования высокопрофессионального кадрового состава:
- развитие профессиональных качеств государственных служащих;
- создание кадрового резерва и его эффективное использование;
- в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена обязательная оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
- создание возможности для должностного (служебного) роста;
- использование современных кадровых технологий;
- соблюдение государственных образовательных стандартов и образовательных программ.
В этом перечне акцент сделан на кадровых технологиях, что является верным. Однако здесь не учтены некоторые важные направления управления кадровым составом:
- оптимизация количественного состава гражданских служащих;
- создание системы защиты государственных служащих;
- формирование положительного имиджа гражданских служащих;
- ориентирование гражданских служащих на служение обществу.
Важно также учитывать цели, связанные с удовлетворённостью гражданских служащих своей работой, поскольку это способствует более полному раскрытию их потенциала. Эта удовлетворённость зависит от ряда факторов:
- характер и содержание деятельности;
- оплата труда;
- возможность карьеры;
- отношения с руководством;
- отношения с коллегами по работе.
Управление кадровым составом гражданской службы предполагает также формирование в государственных органах сплочённых коллективов на основе ценностных ориентаций, прогрессивных норм, установок, поддержки традиций, заботе о морально-психологическом климате.
Таким образом, управление кадровым составом государственной гражданской службы предполагает следующие направления деятельности:
- формирование целей и задач каждого государственного органа;
- разработка принципов управления данным составом;
- осуществление повседневного кадрового обеспечения гражданской службы с учётом стратегии работы с кадрами;
- организация управления;
- регламентация кадровой работы;
- забота об удовлетворённости гражданскими служащими своей деятельностью;
- морально-психологический климат в коллективах государственных органов.
Субъекты управления кадровым составом государственной гражданской службы призваны проявлять инициативу, творчество в совершенствовании объекта управления, повышая его эффективность и результативность. При этом важно изменить приоритеты в действиях гражданских служащих, которые в современных условиях напоминают «пирамиду»: сперва интересы ведомства, где они работают, затем государства и лишь в последнюю очередь – общества.
На субъектах управления лежит ответственность за формирование кадрового состава гражданской службы, её кадровое обеспечение, которое является видом управления данным составом с тем, чтобы он был способен решать новые задачи в сфере государственного управления. Это существенно отличается от обыденного понимания обеспечения как «снабжения» кадрами.
Среди субъектов управления кадровым составом гражданской службы выделяется руководитель государственного органа, который, в отсутствие органа управления государственной службой в целом, определяет кадровую политику, делегирует полномочия, решает кадровые проблемы.
Среди субъектов управления кадровым составом пока незаметную роль играют кадровые службы государственных органов, статус которых в ходе административной реформы заметно снизился.
Подводя итог первой главы, следует отметить, что теоретической основой исследования проблемы формирования кадрового состава государственной гражданской службы, являются теории управления, отражающие особенности объекта и субъекта управления и их взаимодействие. Выявлению содержания этого взаимодействия способствует структурно-функциональный анализ, который следует проводить субъекту управления в режиме мониторинга.
Исходя из этого, формирование состава кадров государственной службы – это создание его структуры на основе принципов кадровой работы для достижения целей этой службы. При этом формирование кадрового состава – не только непрерывный процесс, но и постоянное воздействие субъекта управления на кадровый состав как объект управления. Формирование кадрового состава осуществляется не только путём отбора, но и дальнейшей работы с функционирующим кадровым составом путём применения легитимных кадровых технологий (испытательный срок, конкурс, аттестация, квалификационный экзамен, профессиональное развитие, должностной рост, кадровый резерв, отставка и др.). В исследовании выделяются три технологии (отбор, профессиональное развитие и должностной рост) с помощью которых субъект управления оказывает на кадровый состав существенное влияние.
|
|
|
