 |
Взаимоотношения государственной службы и политической элиты
|
|
|
|
В демократическом государстве обычно возникают две основные проблемы в отношении государственного управления. Первая связана с необходимостью обеспечить эффективную, непрерывную работу государственного аппарата, независимо от смены у власти политических партий. Вторая проблема вытекает из права и обязанности победившей партии проводить свою политику, одобренную большинством избирателей. Эти две проблемы решаются в цивилизованных странах путем установления баланса в подборе кадров.
Специалисты, изучающие политические партии, особо выделяют эту функцию. В учебнике РАГС по политологии, например, отмечается, что одной из важнейших функций политической партии является политическое рекрутирование, т.е. формирование правящей элиты[178]. В этом качестве партии представляют собой связующее звено между обществом и действующей политической элитой. Партии наиболее эффективно осуществляют селекцию и последующую циркуляцию политической элиты. Партия отбирает своих кандидатов на различные выборные должности, обучает их, проверяет их способности к различным видам политической активности, производит ротацию кадров[179].
Джемс Брайс в числе основных функций политических партий выделял «сообщение избирателям сведений …о достоинствах их вождей и недостатках их противников»[180], а Зотова З.М. – обеспечение кадрами политического состава властных органов[181].
Решение этих проблем связано с практикой «политической нейтральности» государственных служащих, «департизацией государственной службы», «политическими должностями», «переходом лояльности чиновников» в случае смены власти или строя. Кроме того, на положение кадров влияет степень проникновения политической партии в аппарат государственной службы, форма государственного правления и др.
|
|
|
Первый уровень государственной службы выполняет обычно свои функции в любых условиях, независимо от политического положения в стране. Для этого проводится принцип политической нейтральности служащих, через который проявляется механизм реализации политической демократии.
В соответствии с нормами служебного права, запрещается подбор кадров для государственной службы по признаку политических взглядов претендентов. Единственным критерием для подбора людей являются их деловые качества и профессиональная подготовка.
Видимо, по этой причине в большинстве стран придерживаются принципа департизации государственной службы. Первое упоминание о партиях в связи с этим содержится в Конституции Веймарской республики (Германия). Государственные чиновники объявлялись «слугами народа», а не какой-либо партии.
В некоторых странах существуют правовые запреты, ограничивающие деятельность партий в государственном аппарате. Общая практика в гражданских обществах Запада такова, что партии не вторгаются напрямую в государственную службу. В случае победы на выборах партийное руководство стремится подобрать и провести своих сторонников на высшие посты в правительстве и государственных органах, контролировать их деятельность через парламентские структуры.
Наряду с этим, во многих странах существует и другой уровень государственной службы, который предназначен для проведения политики правящей партии – институт политических чиновников В Германии, например, такой чиновник обязан в течение всего срока пребывания в своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он является «пожизненным» чиновником, но на практике может быть в любой момент временно освобожден от работы. Институт политических чиновников дает возможность правительству воздействовать на органы публично-правового управления. Этот институт способен эффективно обеспечить достижение политических целей правительства. При этом круг политических чиновников установлен в законодательном порядке. На федеральном уровне в него входят: заместители министров; заместитель директора; прочие чиновники высшего ранга дипломатической службы; чиновники высшего ранга федерального ведомства по охране Конституции и федеральной службы разведки и контрразведки; руководители ведомства по печати и информации – руководитель, его зам. и зам.секретаря по вопросам печати; главный и генеральный прокуроры при федеральном суде; федеральный уполномоченный по гражданской службе.
|
|
|
Политический чиновник может быть освобожден от должности
без объяснения причин. Если при этом будет предложена другая
равноценная должность, он ее занимает пожизненно. Однако на практике не всегда имеются такие свободные должности. Тогда в случае ухода с государственной службы политическому чиновнику устанавливается хорошая пенсия. Такой порядок создает серьезные предпосылки для привлечения в государственный аппарат высококвалифицированных специалистов, в том числе профессуры.
В связи с сосуществованием двух уровней (типов) должностей государственных служащих, заслуживают внимания формы и степень проникновения правящей партии в аппарат исполнительной власти, отношения между политиками (представителями правящей партии) и государственными служащими, занимающими административные должности.
Другой концепцией элиты как объекта научного анализа стала трактовка системы административно-государственного управления и «политической бюрократии» как политических феноменов.
Опыт административно-государственного управления стран Запада (США, Германия, Франция, Великобритания) свидетельствует о том, что ни в одной из них сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в государственном аппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.
Помимо этого, структура государственных служб к концу XX в. претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х гг. основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества административной элиты, ее политическую нейтральность. Однако с конца 70-х гг. важное значение стало придаваться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении).
|
|
|
Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали идеальный тип современной «политической бюрократии». Они сопоставили основные характеристики административно-государственной деятельности в конце XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа» М. Вебера, которая приведена нами в виде следующей таблицы[182] (табл. 1).
Таблица 1
| Деятельность «классической бюрократии» | Деятельность «политической бюрократии» |
| Ориентация на «общее благо», общественные интересы и т. п. | Ориентация на различные политические группы, интересы и цели. |
| Убеждение в том, что проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально | Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов. |
| Плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т. д.) в принципе рассматривается как излишняя и даже опасная | Плюралистическая политическая полоса обеспечения признается необходимой для проведения в жизнь политических и государственных решений. |
| Отвергается участие масс в политике и управлении. | В принципе одобряется политическая активность масс. |
| Равенство как политическая цель. | В принципе одобряется равенство как политическая цель. |
| Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками. | Относительно интенсивное взаимодействие между бюрократами и политиками. |
| Элитная солидарность. | Незначительная элитная солидарность. |
| Ориентация на процедурные способы деятельности. | Ориентация на программные и проблемные методы деятельности. |
Анализируя схему немецких политологов, нетрудно заметить, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политической самостоятельности, как высшей административно-политической элиты в принятии решений сегодня практически не оспариваются западными политологами. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.
|
|
|
В конце XIX и первой половине XX в. сложился ряд методологических и прикладных принципов исследования правящей элиты, которые традиционно используются и в настоящее время, незначительно видоизменяясь в зависимости от исторического периода и места изучения. На этой основе Г.К. Ашин выделяет четыре критерия классификации элитологических теорий[183]:
– по способам обновления: биологический; психологический; технологический и др.;
– по методологическим установкам и принципам построения модели теории: ценностная; структурно-функциональная;
– по политическим ориентациям: фашистская; консервативно-аристократическая; либерально-демократическая; леворадикальные (антиэлитаризм, элитаристский авангардизм); коммунистическая;
– по географическому (региональному) признаку: Европа (акцент на ценностном подходе); США (приоритет структурно-функционального анализа); развивающиеся страны (традиционная элита, элиты модернизации); Россия (эмигрантские исследования, советская и постсоветская элиты).
В плане научных традиций особое значение имеет выделение теорий элиты по способам обоснования.
«Биологический элитаризм» исходит из генетического объяснения различий между элитой и нетворческим большинство, наследственности людей. Элита выдается как «объединенный генофонд» людей с лучшей наследственностью. В настоящее время сторонники этой теории используют успехи генной инженерии, а также иерархию среди животных, подменяя социальные законы биологическими.
Психологическое обоснование элитаризма включает три школы: инстинктивизм; бихевиоризм; фрейдизм. Инстинктивисты объясняют деление общества на элиту и массы инстинктами, запрограммированными в генетическом коде индивидов, «врожденными чертами»: большинство характеризуется послушанием, меньшинство – жаждой власти. Поэтому меньшинство имеет большое психологическое превосходство над массой. Такой подход не учитывает социальных источников неравенства людей. Бихевиористы считают, что можно воспитать человека с заданными характеристиками поведения, в частности, путем укрепления «синдрома власти» с помощью механизмов стимулирования и развития. Фрейдисты полагают, что деление общества на элиту и массы основывается на родовых формах авторитета: человек с детства усваивает потребность в его защите отцом; взрослые сыновья, считая власть отца тиранией, убивают его; но дети тоскуют по отцу и раскаиваются; происходит замещение убитого отца другим – авторитарным лидером и элитой. В современных теориях (Н. Лассуэл, Э. Фромм) считается, что стремление индивидов к власти является признаком слабости, попыткой преодолеть собственную неполноценность, заниженную самооценку и проявляется в садистских тенденциях как основа элитарных ориентаций личности: стремление сделать людей зависимыми от себя; эксплуатировать их, использовать и обкрадывать; заставить других людей страдать физически и нравственно.
|
|
|
Технологическое обоснование элитаризма исходит из переноса проблемы с индивидуального на технологический уровень: элита является функцией социальных отношений, формой удовлетворения потребностей общества в управлении (Т. Веблен, Д. Делп, Дж. Бернхем и др.). Организация этого управления порождает иерархию и элиту, разделение труда между нею и массами. «Технологи» от элиты не дают ответа на вопросы, почему эта функция сосредоточивается в руках господствующего класса и сопровождается большими и тщательно охраняемыми привилегиями. Современные представители этой теории подчеркивают, что в информационном обществе решающую роль играет управление и его носитель – новая элита (менеджеры, высшие государственные служащие, техническая интеллигенция). Однако такой подход необоснованно списывает со счетов капиталистов – экономически господствующего класса.
Таким образом, названные выше подходы сходятся в том, что элита является неотъемлемой частью любой социальной системы.
Поддерживаются в настоящее время традиционные методологические подходы к обоснованию теорий элиты. Ценностный подход ориентирует на выдвижение в элиту по личным качествам, достижениям, успеху, вкладу в решение тех или иных проблем государственного управления или достижений в других сферах (научная, культурная, военная, предпринимательская и другие виды элиты). Имена таких людей, как говорят, у всех на устах: птенцы «гнезда Петрова», блестящая элита Екатерины II, военная элита защитников Севастополя во время Крымской войны, элита русских писателей XIX в., маршалы Советского Союза во время второй мировой войны, элита советских ученых, проложивших путь в космос и т. д.
Структурно-функциональный (статусный) подход означает отнесение к элите тех, кто принадлежит к властным слоям государства и общества, обладает высоким социально-политическим статусом и влиянием, принимает ответственные решения, осуществляет основные функции управления государством. В связи с этим в структуре административно-политической элиты выделяют собственно элиту (правящую элиту), околоэлитное окружение (помощники, советники-консультанты) и контрэлиту (лидеры оппозиционных партий, члены теневых кабинетов, обладающих признаками элиты, но не имеющих прямого доступа к власти). Среди функций элиты выделяют: формирование воли общества; защита его интересов; определение целей и приоритетов социально-экономического и политического развития страны; выработка механизмов их реализации и др.
Продолжение традиций касается и политических ориентаций элитологов.
Консерваторы считают, что элита – это меньшинство, объединенное ответственностью и способностью на действия высшего порядка (Г. Шредер, М. Алле), а неравенство порождено природой, элитарность передается по наследству. Аристократическая трактовка элиты (Х. Ортега-и-Гассет) состоит в том, что меньшинство составляют личности особой квалификации, а большинство (массы) – это собрание средних, заурядных людей. Однако массы вытесняют элиту из традиционных сфер ее деятельности, покончив с консервативной идиллией. В этом трагедия общества. Сторонники концепции выступают приверженцами меритократии – элиты заслуг: неравное вознаграждение за неравные социальные функции (Д. Белл).
Либерально-демократическая концепция элиты возникла после второй мировой войны в США (Дж. Шумпетер) и Англии (К. Мангейм). Развитие элитизма они связывали с теорией демократии. В результате выдвинута идея элитного плюрализма, совместимости элиты и демократии. Причем, чем более высоки качества элиты (профессионализм, открытость, доступность), тем прочнее демократические устои. В США возник также неоэлитизм (С. Келлер), сторонники которого (монетаристы-рыночники) обосновывают тезис о том, что рынок и демократия формируют правящую элиту в ходе конкурентной борьбы, т. е. вполне естественным и честным путем. К тому же именно элита квалифицированных менеджеров и чиновников способная спасти рыночную экономику в периоды ее кризисов.
Леворадикальная концепция элиты представлена двумя течениями. Антиэлитаризм является скрытой формой элитаризма. Выдавая себя за антиэлитаристов, левые и ультралевые (Сартр, Маркузе, Фонтен) предлагают программы справедливого переустройства общества, субъектом реализации которых будет меньшинство – новая элита из числа радикальной интеллигенции, которая поведет за собой большинство – рабочих, национальные меньшинства, студенчество. Основой этих взглядов является быстрый рост численности интеллигенции под влиянием научно-технического прогресса и недовольства низким уровнем жизни многих из них. Эта элита вынуждена представлять интересы оппозиционных слоев общества. Элитаристский авангардизм считает, что порочной системе власти противостоит только «критически мыслящий авангард», поскольку массы отсталые и инертные. В связи с этим бунтарский авангардизм рассчитывает опровергнуть существующую систему власти, даже если для этого придется применить насилие не только к ней, но и к массам.
Таким образом, взаимодействие государственной службы и политической элиты в работе с кадрами является очень перспективным объектом дальнейших научных исследований кадровой политики.
По степени проникновения правящей партии в аппарат государственной службы можно выделить три группы стран.
Первая группа стран характеризуется тем, что в них политики и административные служащие жестко не разделены и занимают примерно равные позиции. Практически они сливаются в единую государственную элиту. Такая практика сложилась во Франции, Японии, Норвегии, Германии.
Вторую группу представляют страны, в которых деятели правящей партии (политики) в определенной мере подчиняют себе административную службу (бюрократию). Здесь правящая партия имеет право на замещение относительно широкого круга должностей государственного аппарата. Подобный порядок утвердился в США, Италии, Бельгии, Австрии.
И наконец, третья группа стран, где политика и административная служба конституционно отделены друг от друга. При смене партий у власти чиновники остаются на своих местах, а политические деятели отстраненной от власти партии не могут занимать государственные должности. Такая система существует в Англии, Дании, Голландии, Швеции, Австралии, Новой Зеландии.
В условиях нестабильности современной России актуальным является вопрос об отношении к старому аппарату государственной службы при коренных изменениях во властных структурах. В мире накоплен подобный опыт. Западные политологи пришли к выводу, что главный вопрос проблемы во всех случаях заключается в том, кто именно господствует над существующей бюрократией, «номенклатурой».
Опыт обществ, переживших тоталитаризм и взявших курс на построение правового государства, показывает: условием успешного развития этих обществ является обеспечение долговременной стабильности на основе консолидации демократических сил. Решение этой задачи во многом зависит от того, сумеет ли демократическое правительство решить проблему «перехода лояльности» чиновников, армии, предпринимателей и т.п., а также лояльности политической оппозиции. От этого зависит нормальное функционирование управления государством, функционирование экономики, безопасность общества. Даже пассивное сопротивление чиновников и хозяйственных руководителей может вызвать дезорганизацию производства и управления, бегство капиталов, угрозу переворота.
Обычно «переходу лояльности» групп чиновников, служивших старому режиму и утратившим власть партиям, способствуют следующие меры правительства, сформированного правящей партией: пресечение кампаний дискредитации чиновников только за то, что они служили прежнему режиму, состояли в его структурах и партиях. Более того, на Западе широко использовалось сохранение их внутреннего самоуправления и иерархии при условии лояльного отношения к новой власти. Поощрялся переход чиновников в новые структуры, если старые распускались. При этом использовались такие особенности чиновничества, как его природная аполитичность, преданность не столько каким-то идеалам, сколько самой машине управления, приверженность порядку и дисциплине.
В Российской Федерации число политических партий колеблется в зависимости от отношения к ним правящей партии, которая длительное время не меняется. В 1999 г. было 5 зарегистрированных политических партий, в 2006 г. – 38, в 2009 г. – 13[184]. В дальнейшем предполагается значительный рост числа партий в связи со снижением требований к их численному составу. В Государственной Думе созданы фракции четырех партий: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия».
Сформированная партиями правящая элита для проведения той или иной политики вступает во взаимоотношения с кадровым составом государственной службы. При этом реализуются особенности политической элиты: обладание властью, высшими правами и возможностями, социальным статусом; наличие выдающихся профессиональных, социальных и личностных качеств; определяющее участие в принятии и реализации политических решений.
В отношениях с государственной службой политическая элита преследует главную цель – обеспечение стабильного и устойчивого политического и социально-экономического развития общества. Исходя из этого, она призвана: изучать и анализировать интересы различных социальных слоев, групп, общностей; отражать эти интересы в политических документах (решениях, программах, концепциях, законах, конституции и др.); создавать условия для реализации целей общественного развития с помощью таких механизмов как социальное лидерство, рациональная бюрократия, демократическая политическая система и др.
Для выполнения этих задач индивиды, входящие в политические элиты, обычно обладают материальными ресурсами, высоким образованием, умственными способностями, обширной управленческой информацией, опытом, умениями подготовки и принятия решений.
Однако теория элиты указывает и на опасности, которым, опираясь на государственную службу, правящая политическая элита может подвергнуть государство и общество случае, когда она забывает о своей ответственности перед народом, отрывается от него, ведет «междоусобную» борьбу за власть, статусы и роли, материальные ресурсы, демонстрирует неумение разумно, интересах граждан распорядиться властью. Это особенно характерно для политических элит России в ХХ – начале XXI века. Они во многом носили тоталитарный характер, отличались управленческим нeпpoфeccиoнaлизмoм безответственностью, изолированностью от других социальных слоёв, карьеризмом, излишней заботой о личных интересах в ущерб общественным, злоупотреблением своим правовым и социальным статусом.
По вине правящих элит в XX веке Россия была ввергнута в череду революций, в ходе которых в общество «вколачивались невоспринимаемые им идеи, формы организации социально-экономической жизни. Следствием этого были гражданские (явные и скрытые) гражданские войны и гибель в них миллионов людей, вынужденная эмиграция сотен тысяч граждан и связанная с этим гигантская утечка лучших умов; распад страны и положение униженных национальных меньшинств русских в бывших союзных республиках), нищета большинства граждан, вырождение нации и многие другие беды.
Функционирующие ныне политические элиты России пока не демонстрируют того, что из отечественного исторического опыта сделаны правильные выводы. В связи с этим сохраняется угроза безопасности России, жизни граждан в связи с неадекватным поведением современных политических элит. Это обостряет актуальность проблемы развития современной элиты применительно к особенностям страны и населяющих ее народов.
По оценкам элитологов, современные политические элиты «не представляют собой консолидированного и гомогенного образования» (О.В.Гаман-Голутвина); они «несут в себе значительные иллюзии и комплексы, включая попытку перенести в чистом виде «западные стандарты на российскую почву» (А.Г.Чернышов); «власть элиты все меньше нуждается в населении» (А.Е.Чирикова); политические элиты «становятся прямыми ставленниками финансовых групп и не обладают необходмой для элиты самостоятельностью в принятии решений и их реализации» (В.В.Черноус); в регионах наблюдается «плутократизация элит, в составе которых растёт доля выходцев из крупного бизнеса» (Д.Б.Тев); «намерения и качества» молодого пополнения элит являются «не очень патриотичными» (Я.А.Пляйс)[185] и др.
Эти и другие недостатки современных российских элит призваны смягчить государственная служба, часть которой относится к административной элите. Видный элитолог Г.К.Ашин относит к элите высшее звено бюрократии, характеризуя его как «элиту знания»[186]. Для этого данная элита обладает профессиональными знаниями, опытом, умением готовить проекты решений и вносить свои подходы в их реализацию. Данное обстоятельство усиливает необходимость взаимодействия «незрелых» элит со «зрелой» бюрократией.
Закономерности взаимодействия правящей элиты и государственной службы проявляются в праве, морали, культуре и т.д. Это взаимодействие выполняет функции поддержания ценностных образцов культуры государственного управления, интеграции политической элиты и государственной службы в управленческий комплекс.
В ходе взаимодействия политической элиты и государственной службы складываются процесс управления, взаимные ожидания политиков и государственных служащих в оказании управленческих услуг, обмен деятельностью – информационными материалами, материальными и финансовыми ресурсами.
Взаимодействие политической элиты и государственной службы институтов осуществляется на принципах целесообразности, эффективности действий, взаимного признания технологий обмена результатами управленческой деятельности, дифференциации форм, границ и этапов взаимодействия.
Процесс взаимодействия побуждает государственных служащих и политиков не только соблюдать установленные образцы поведения, но и формировать новые социальные нормы и правила. Основные из них в настоящее время обсуждаются в рамках административной реформы и реализации президентской Программы реформирования государственной службы.
Взаимодействие социальных институтов государственной службы и политической элиты представляет собой систему социальных действий, которые осуществляются данными институтами на основе причинно-следственных связей. Такое взаимодействие осуществляется в двух видах – сотрудничества и конкуренции.
Сотрудничество вызвано направленностью взаимодействий на достижении совместной цели исследуемых институтов. Результаты исследования, показали, что возможности сотрудничества во многом зависят от состояния границ социально-управленческих институтов, взаимных ожиданий политиков и государственных служащих.
Соперничество анализируемых социальных институтов связано с неделимостью объектов государственного управления, попытками решать проблемы управления, игнорируя полномочия друг друга, возлагать ответственность за неудачи и просчеты в управлении на партнера. Нередко политическая элита стремится ослабить автономию государственной службы, подчинить ее себе. В свою очередь, государственная служба теряет связь с элитой и ее общественными целями, сосредоточиваясь на реализации корпоративных интересов.
С этих позиций государственные служащие являются связующим звеном между политической элитой и народом в решении практических задач, организации социальной сферы жизни граждан, обеспечении их безопасности. Поэтому социальным волнениям и взрывам в обществе обычно предшествует нарушение эффективного взаимодействия между политической элитой и кадровым корпусом государственной службы и связанный с этим неизбежный отрыв элиты от народа. По этой причине отношения между политической элитой и государственными служащими выступают индикатором направлений социального развития и безопасности участников социальной жизни.
Политическая элита прямо или через верхний слой государственной службы (административно-управленческую элиту), как ведущая сторона взаимодействия, оказывает активное влияние на кадровый корпус государственной службы. Это воздействие осуществляется по следующим направлениям:
– выбор модели данной службы, ее принципов. Практическая реализация избранной модели во многом зависит от авторитетности политиков, проповедуемых ими ценностей. Среди мер, которые способствуют рационализации труда государственных служащих, на первое место ставится личный пример руководителей в соблюдении норм деятельности. В социологических исследованиях требования непосредственных руководителей занимают вторую позицию среди ориентиров, выделяемых государственными служащими при выполнении своих должностных обязанностей;
– определение целей, структуры, задач деятельности государственных служащих. К сожалению, в законодательстве о государственной службе политическая элита не смогла сформулировать более или менее общественно значимые цели, функции, задачи. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» цели этой службы ограничены деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, т.е. не государства и общества в целом, а ведомств;
– политическая элита определяет количественный и качественный состав кадрового корпуса государственной службы. Непосредственно это касается лиц, занимающих должности государственной службы высшей и главной групп; лица, занимающие эти должности, обычно освобождаются от процедур контроля – конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестаций;
– политическая элита осуществляет контроль деятельности государственных служащих, организует, направляет и координирует их работу. От того, насколько при этом должностные лица (политическая и административно-управленческая элита) учитывают достижения управленческой науки и владеют искусством управления, зависит эффективность государственной службы в решении социальных задач. По мнению государственных служащих, должностным лицам не достает пока ни научных управленческих знаний, ни мастерства управления. Лишь 9,4% респондентов – государственных служащих отмечает интеллектуальное превосходство политической элиты (четвертое место из восьми предложенных позиций)[187].
Наиболее эффективными мерами влияния элиты на государственных служащих, по мнению респондентов, являются: оценка труда государственных служащих, распределение обязанностей и контроль их исполнения. Менее действенны квалификационные экзамены, конкурсу, принуждение, нормативные акты.
Невысокий статус государственных служащих является одним из следствий неприятия элитой апробированных в управлении организационных мер разрешения конфликтов между политиками и государственными служащими, игнорирования правых норм приёма на службу, ее прохождения.
В то же время государственная служба обладает относительной самостоятельностью, является правовым, социальным, нравственным институтом и оказывает значительное влияние на политическую и административно-управленческую элиту (руководителей, должностных лиц).
Являясь атрибутом государства, государственная служба направлена прежде всего на реализацию его властных полномочий и управленческих задач. Это сближает государственную службу и политическую элиту, создает основу для взаимодействия в различных формах, прежде всего сотрудничества и соперничества (конкуренции). При этом эффективность элиты во многом зависит от выполнения государственной службой своих основных функций:
- проектно-нормативная функция означает, что в рамках государственной службы готовятся проекты программ законов, указов, постановлений, распоряжений, связанных с деятельностью государственных органов и политиков. Данные проекты принимаются этими органами и лицами. Разумеется, для нормального взаимодействия необходимо одинаковое понимание политической элитой и кадрами государственной службы государственной политики, что является условием ее проведения в жизнь в интересах общества и государства;
- информационно-аналитическая функция связана со сбором, обработкой и обобщением управленческой информации и представлением ее лицам, занимающим политические должности, а также должностным лицам государственной службы (административно-управленческая элита). Итогом этой работы может быть уровень информирования политического руководства о положении в стране, на важнейших стратегических направлениях, в том числе связанных с вопросами безопасности. Неинформированность политической элиты о жизни страны – одна из важнейших предпосылок отрыва элиты от народа, принятия небезопасных для страны решений;
- государственная служба выполняет контрольные функции. Ее главная задача состоит в обеспечении выполнения принятых законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативных правовых актов. С контролем связаны многие должностные обязанности государственных служащих. Выполнение этой функции способствует утверждению авторитета элиты на основе единства слова и дела. Отсутствие такого единства порождает недовольство в обществе, угрозу его интересам;
- кадровый корпус государственной службы осуществляет воспитательную функцию благодаря профессиональному стилю деятельности, умению работать с людьми, заботы об «имидже» должностных лиц, политиков.
Таким образом, взаимодействие политической элиты и кадрового корпуса государственной службы является одним из важных условий повышения эффективности государственного управления. Пока формы и механизмы этого взаимодействия находятся в стадии становления. Политическая элита пока еще недостаточно заботится о создании условий для плодотворной работы кадрового корпуса государственной службы, ослабляя его возможности в выполнении общегосударственных, общенародных задач.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе исследования можно было бы изложить следующие выводы.
Кадровая политика в государственной гражданской службе представляет собой деятельность и отношение государства к кадрам государственной гражданской службы в интересах выполнения социальных, экономических, политических и нравственных задач страны.
В центре этой политики является кадровый состав государственной службы в целом и ее кадров, в частности.
Кадровая политика государства формируется с помощью нормативных правовых средств-законов, указов Президента страны, постановлений Правительства Российской Федерации. В то же время правовые документы не могут в полной мере отразить социально-политические, властные аспекты кадровой политики. В связи с этим правомерны предложения принятия Концепции государственной кадровой политики в государственной службе и соответствующей политической программы развития.
При этом первостепенное значение приобретает выделение субъекта кадровой политики. При настоящем подходе такой субъект отсутствует, что приводит процесс выработки и реализации кадровой политики в государственной гражданской службе в хаотическое состояние.
Требуют решения и научные задачи – выявление социальной сущности кадрового состава гражданской службы, управления им на основе достижений социологии и других управленческих наук.
В работе выявлено, что кадровый состав гражданской службы представляет собой совокупность государственных служащих, обладающих целостностью количественных и качественных характеристик и находящих отражение в принципах государственной гражданской службы.
Государственный служащий, являясь ключевым элементом системы государственной службы, рассматривается не только как представитель власти, но и как член общества, носитель его типичных характеристик с присущими ему общими признаками: совместная жизнедеятельность; общие интересы; условия и образ жизни; близость ценностей и социальных норм и других регуляторов. Благодаря этому каждый государственный служащий оказывает влияние на качество кадрового состава гражданской службы.
В кадровый состав государственных служащих входят представители разного уровня образования и профессий, социального происхождения, которым свойственны определенные потребности и интересы, ценностные ориентации, идеалы, убеждения, нормы и стандарты поведения, что сказывается как на результатах государственной службы в целом, её корпор
|
|
|
