 |
Объекты регулирования - старые и новые
|
|
|
|
Еще раз о публичном праве
Правильная оценка природы и механизма публично-правового регулирования во многом зависит от формирования современного правопонимания. Вопрос заключается в том, как понимается право и как оно реально развивается. Крупные преобразования в стране и активное вхождение ее в мировое сообщество повлекли за собой разные подходы к праву. И дело не только в том, что оно не сводится к совокупности норм. Произошло смешение разных правопониманий. В страну потоком хлынули разные правовые теории, взгляды, нормы, традиции. К принципам континентального права активно добавляются институты общего права. Так, появились утверждения об иной иерархии актов и утрате законом своей роли ввиду верховенства судебных решений и делегированных актов *(2). Вряд ли это так. Ощутимо влияние мусульманского права.
К тому же в самом праве происходят внутренние изменения. Обеспечение верховенства закона сочетается с расширением сферы договорного регулирования. Поскольку повышается удельный вес норм самоуправления и локальных актов хозяйствующих субъектов, судебная практика все чаще признается источником права *(3). Принципы и нормы международного права и акты межгосударственных объединений занимают все более видное место в правовой системе.
Пришло время серьезно заняться формированием современного юридического мировоззрения. Ведь именно высокоразвитое правопонимание является двигателем правотворчества и основой прочного правового порядка в стране. Применительно к правовому регулированию вполне оправданно вести речь не только о привычных предмете и методе, но и о юридическом процессе. Третий элемент обоснованно был выделен в юридической литературе *(4), хотя универсализация этих элементов явно преувеличена.
|
|
|
Природу публично-правового регулирования нельзя понять без современных представлений о динамике публичного права. Иначе трудно планомерно и последовательно развивать громадные правовые массивы. Речь идет о правовых взглядах, которые позволяют охватить весь "правовой горизонт", не ограничивая его отдельными отраслями, подотраслями, институтами и актами. Это особенно важно в непрерывном потоке правотворчества, когда ситуационная скорость и узкая предметность регулирования затрудняют видение общеправовых процессов. А коренные вопросы публичного права - это правовое опосредование устоев общества, устройство государства и власти, гарантии прав граждан *(5).
Традиционно к отраслям публичного права относят теорию государства и права, конституционное, административное, финансовое, уголовное право, судоустройство, уголовный процесс, равно как и другие виды процессов, международное публичное право, международное гуманитарное право. При всей самостоятельности эти отрасли как "дочерние" нуждаются в "материнской" общей части. Ее развитие укрепляет межотраслевые связи и позволяет решать крупные актуальные государственно-правовые проблемы. Публичное право как большая правовая семья охватывает комплекс отраслей права и законодательства. Но это не механическая совокупность отраслей, а системно-структурированная правовая целостность со своими особенностями. Ее отличает прежде всего объект воздействия, предмет регулирования.
Выделим общие признаки публичного права. Во-первых, это публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением. С юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями - интересы общества и государства, национальной безопасности, общие интересы, интересы наций, народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы. В концентрированном виде публичный интерес закрепляется в Конституции и служит правообразующим для всех отраслей публичного права. Вместе с тем публичный интерес является объектом отражения и закрепления и в отраслях частного права с помощью разных институтов и норм. Это способствует сочетанию общественных и личных интересов в разных сферах деятельности физических и юридических лиц.
|
|
|
Во-вторых, высокое признание публичного интереса предъявляет особые требования к субъектам публичного права. Следуя формуле Аристотеля, государство можно считать "публичным общением людей", в котором живет и действует "политический человек". Оно как сложная социальная система выступает ведущим субъектом публично-правовых отношений - то в целостном виде как официальный представитель общества, то через свои органы. Но устройство и жизнь государства не сводятся к государственным органам. И все же именно государственная власть обеспечивает его признание и жизнедеятельность.
Современная организация государственной власти зиждется на признании принципа разделения властей. Опыт его реализации свидетельствует о немалых "издержках" вследствие явного акцента на разделенность властных структур при недооценке их взаимодействия. Отсюда и пагубная недооценка государственного управления, когда "миражи" рыночной экономики породили хаос, стихийность и неорганизованность в обществе. Часть функций государственных органов искусственно "приватизируется". И как следствие - увеличение разрыва между деятельностью официальных институтов и неформальных организаций.
Государственные органы - основные субъекты публично-правовых отношений. Вместе с тем в публичном праве ярко выражены интересы социальных общностей - народа, нации, населения, слоев общества. Своего рода "новой публичностью" является самоуправление и такая его разновидность, как местное самоуправление. Предстоит освоить статус публичных учреждений, оказывающих различные публичные услуги.
|
|
|
В-третьих, для субъектов публичного права характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий *(6). Их решения и указания отражают повеление власти как таковой. Поэтому столь важно правильно определить и распределить властные полномочия - по "вертикали" и "горизонтали". К сожалению, на практике в статутных законах, положениях о министерствах и др. не всегда удается закрепить баланс целей, полномочий, взаимоотношений и ответственности государственных органов. Споры о компетенции требуют своих процедур.
В-четвертых, для публично-правового регулирования характерен императивный метод, когда субъект с властными полномочиями устанавливает нормы в одностороннем порядке. Их спектр весьма широк - от норм-целей и норм-принципов до норм-заданий и санкций. Общеобязательность правовых норм задает ту или иную программу правового поведения, деятельности правообязанных субъектов и как бы определяет диапазон выбора ими вариантов правомерного поведения. И здесь важно не злоупотреблять жестко-императивными и "наказательными" нормами, а использовать весь спектр норм. Широкое применение методов договорного регулирования в конституционном и административном праве открывает для этого благоприятные возможности.
В-пятых, публичное право включает в себя основные вопросы формирования правовой системы и обеспечения ее устойчивости. В нашей стране, как и в других государствах СНГ, в последние годы идет ускоренное обновление правовых систем. Это - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого приходится определять прежде всего объекты законодательного регулирования. Тут возникает немало сложностей, связанных с неудачным выбором темы закона, его концепции и структуры, с "перекосами" в соотношении закона и подзаконного акта. Поэтому сохраняют актуальность проблемы научно обоснованной классификации правовых актов, их видов, соотношения актов между собой. Конституционные основы правовой системы предполагают и иные стабильные регуляторы.
|
|
|
Рамки публичного права раздвигаются за счет более широкого взаимодействия национального и международного права. Возникает новый вид "общепубличных" дел, в решении которых заинтересованы многие государства и мировое содружество в целом. Здесь уместно привлечь внимание к объектам международно-правового регулирования публичных отношений, к более глубокому анализу деятельности межгосударственных объединений и институтов, к соотношению норм международного и национального публичного права, к развитию сравнительного правоведения в публичной сфере.
В-шестых, публичное право устанавливает механизм и процедуры юридической защиты всех субъектов права. Самые актуальные вопросы сегодня - изменение и развитие законов о всех ветвях судебной власти и процессуальных кодексов о видах судопроизводства. Из возникающих коллизий рождается коллизионное право. Оно приобретает признаки самостоятельной отрасли и даже небольшой семьи, примыкающей к публичному праву *(7).
Все вышеназванные признаки публичного права концентрируются в осуществляемом с его помощью комплексном и системном публично-правовом регулировании. Сегодня наблюдаются большие перемены в его объектах и механизме, которые подробно будут рассмотрены ниже.
Объекты регулирования - старые и новые
Поскольку публичное право есть системно-структурированное единство отраслей права, постольку и оказываемое им воздействие должно быть комплексным. Отдельные или многие нормы одной отрасли не могут дать полного эффекта, хотя и для этого надо прилагать максимум усилий. К тому же границы отраслей меняются, и наряду с традиционными объектами регулирования появляются новые. К некоторым "подключаются" другие отрасли, что и служит объяснением динамики регулируемых сфер. Подтверждается это следующим.
Существенным образом меняются объекты конституционного регулирования и система конституционного права. Традиционно оно развивалось в рамках структуры действующей Конституции и даже применительно к ее главам. Государствоведческий и институциональный аспекты были очевидны. Ныне же, по нашему мнению, конституционное право расширяет свои горизонты. Во-первых, оно устанавливает основы экономического, политического и социального строя, международных отношений. Конституционные начала экономики (формы собственности и др.) становятся мощными регуляторами. Во-вторых, более полно выявляется потенциал Конституции как ядра правовой системы. А влияние конституционного права на другие отрасли права становится все более сильным, хотя здесь есть свои противоречия.
|
|
|
Осью публичного права выступает административное право, система которого, объекты и методы регулирования претерпевают ныне серьезные изменения. Традиционный "запретительно-наказательный" элемент отрасли явно теряет свое значение и возрастает роль ее четырех главных функций. Это - государственное управление, это - государственное регулирование, это - легализация, это - контроль и надзор. Масштабы первой из них меняются, вторая - увеличивается, третья - появляется и расширяется, четвертая - сохраняется. Баланс этих функций пока не вполне сложился, чему препятствуют устаревшие взгляды на систему и содержание данной отрасли.
Базовый источник административного права - закон, и если представить его в качестве первичной юридической клетки, то можно говорить о двух отраслях законодательства. Это - административное законодательство, включающее в себя законодательные нормы трех видов - статутные законы Федерации и ее субъектов об органах исполнительной власти; тематические законы, посвященные регулированию сфер и отраслей (лицензирование и т. п.); административные нормы, находящиеся в составе, "корпусе" других законов. Таковы нормы о госорганах в Налоговом и Таможенном кодексах. Но все названные нормы весьма противоречивы, остро сказываются и пробелы в создании норм материального административного права.
Еще более ощутимо отставание в сфере административно-процессуального законодательства. Многолетняя гегемония КоАП привела к их своеобразному отождествлению, хотя здесь и есть явное преувеличение. По нашему мнению, административно-процессуальное законодательство должно быть строго "привязано" к материальным нормам и служить их легальному применению. В нем можно выделить два блока. Во-первых, позитивно-процессуальный, предназначенный для обеспечения деятельности субъектов административно-правовых отношений и реализации их прав. На федеральном уровне нужны законы об административных процедурах, о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, о праве граждан на информацию и др.
Во-вторых, коллизионный блок. Это - федеральный закон о процедурах рассмотрения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Это - нормы административного судопроизводства, состоящие из норм будущего федерального кодекса административного судопроизводства, КоАП и соответствующих норм в ГПК и АПК. Материальной основой для планомерного развития правил административного судопроизводства послужит принятие ФКЗ о федеральных административных судах.
В семью публичного права входит финансовое право, которое пока развито довольно плохо. Не вполне ясны его подотрасли и основные институты *(8). В бюджетном праве, как подотрасли, остро ощущается необходимость эффективного регулирования системы бюджетов разных уровней и межбюджетных отношений, упорядочения распределения долей регулирующих федеральных налогов, государственных финансовых нормативов, взаимной ответственности Федерации и ее субъектов, принятия мер стимулирования доходной части бюджетов и строгого финансового контроля. Изъяны и недоработки в данной сфере ощущаются весьма остро.
Первые налоговые законы появились столь стремительно (их было двадцать), что в них нельзя не заметить следы ведомственных налоговых инструкций. Налоговый кодекс, на мой взгляд, сделан не вполне корректно по форме, а подотрасль не вполне сформировалась. Есть "пересечение" с таможенным правом. Оно также находится в стадии становления.
Активно развивается система судебной власти, "право правосудия", можно сказать. Здесь появилось много новых моментов. Небезынтересна постановка вопроса о формировании общего процессуального права. Вообще в нашем законодательстве много материальных, но очень мало процессуальных норм.
По-прежнему актуален блок уголовного права и процесса, поскольку защитные меры нужны для обеспечения правового порядка в стране. В новом УК и проекте УПК полнее отражены нормативные явления "позитивных отраслей" и соответственно новые составы и институты.
Есть отрасли с большой долей публично-правовых институтов и норм - трудовое право, экологическое право и др. И это требует более четкой их систематики, поскольку в противном случае политические страсти могут "смести" отдельные институты. Борьба вокруг нового Трудового кодекса это убедительно подтверждает.
Международное право и прежде всего международное публичное право тоже находится "под крышей" публичного права. Это объясняется новым соотношением национального и международного права. Их взаимовлияние стало мощнейшим фактором. Не случайно система международного права шире отражает дифференциацию отраслей национального права.
Страна вошла в "Европейский дом", и мы считаем, что теперь находимся в цивилизованном мире. Но вопрос в том, как идет этот процесс. Все знают содержание п.4 ст.15 Конституции, но что такое общепризнанные принципы международного права? Сколько их? Они закреплены в Уставе ООН или в пактах? А если они практически не реализуются? Есть федеральный закон о международных договорах, но нередко медленно происходит ратификация договоров. Между тем гибкое переплетение норм международного и национального права является проблемой для всех отраслей права - и публичного, и частного. Можно ли сейчас выпустить книгу по экологическому, административному, конституционному, гражданскому, трудовому праву, если нет перечня международно-правовых актов, которые страна ратифицировала, если международные источники не использованы?
Когда же нормы международного права пытаются применять, то их трудно найти. "Бюллетень международных договоров" недоступен и для судей, и для работников государственного аппарата, и для граждан. Если нанесен вред какими-то действиями в зоне реализации международной конвенции, то нелегко обратиться в суд. А ведь постулировано: нормы международного права имеют приоритет. Кстати, некоторые юристы начинают с сомнением относиться к формуле приоритета норм международного права: а не слишком ли поспешно и в широком объеме мы эту формулу приняли?
Сказанное не должно ограничивать отрасли публичного права национальными рамками и в другом смысле. Усиливается влияние на них иностранного права - творческое и дублирующее. Сравнительное правоведение вырабатывает способы преодоления юридических различий и сближения национальных законодательств. Эти способы можно условно разделить на две группы. В группу программных средств входят прежде всего программы сближения национальных законодательств (по тематике, сферам и т.п.), гармонизации принципов и институтов. Используются договоры о правовом сотрудничестве, соглашения о правовой помощи. Многое зависит от совместных и координируемых юридических действий и мер, от общего признания и согласованной ратификации международных актов, от легального признания общего правового пространства (договоры), от введения процедур согласованной подготовки и принятия правовых актов.
Вторая группа охватывает нормативные средства, располагаемые по степени "мягкости - жесткости" и последовательности применения. Речь идет о словаре нормативных понятий, терминов (глоссарий), о модельных законодательных актах, о типовых проектах актов, об имплементации норм международных договоров и т.п.; о единых стандартах (экологической безопасности и т.п.); о единообразных нормах (обслуживания и т.п.); об унификации - принятии единых актов и т.п.; об общем или распространенном юридическом режиме (инвестирования, налогообложения, создания юридических лиц и т.п.); о признаваемом равном объеме прав субъектов (инвесторов, предпринимателей и др.); о выравнивании уровней правового обеспечения (пенсий и т.п.); о признании юридических документов (дипломов об образовании и др.); о введении упрощенного порядка (приобретения гражданства и т.п.); о равной юридической защите субъектов, о равнообязательных юридических требованиях, о допускаемых правовых льготах и стимулах, о распространении санкций.
Все вышесказанное позволяет сделать общий вывод - происходят заметные изменения объектов регулирования отраслей публичного права и соответственно их системы.
|
|
|
