 |
Методы регулирования - вместе, а не порознь
|
|
|
|
Для эффективного применения методов публично-правового регулирования важен комплексный подход. Именно согласованное использование методов разных отраслей публичного права дает наибольшие социально-экономические результаты. С одной стороны, это обеспечивает их концентрацию применительно к тем или иным объектам воздействия, а с другой стороны, гибкое использование с учетом меняющихся ситуаций. Выбор "набора" методов - дело весьма сложное. В данной связи выделим ряд правовых композиций.
Во-первых, важнейшее значение имеет сочетание норм конституционного права и норм других отраслей права, когда первые служат нормативным ориентиром. Достигаемое совмещенное действие норм предотвращает юридические коллизии *(9).
Во-вторых, необходимо правильно комбинировать нормы разных отраслей национального права в регулировании однородных или смежных объектов. Практика дала много примеров удачных и неудачных "юридических партнерств" между нормами Гражданского и Земельного кодексов, КЗоТ и основами законодательства о госслужбе и др. Здесь приходится решать вопрос о доминирующем значении тех или иных отраслевых норм, о порядке и времени введения в действие других норм. Иначе - разрывы правовых нитей и юридические коллизии.
В-третьих, как уже отмечалось, для публично-правового регулирования становится все более характерным сочетание методов национального и международного права. Пока это происходит стихийно, подчас с односторонним использованием одних методов и забвением других. Ученые-международники в большей степени разрабатывают вопросы классификации норм международного права и их имплементации в национальном праве *(10). Причем рассматриваются традиционные нормы международных организаций - уставы, конвенции и т.п. и международные договоры. Мало исследованы нормы межгосударственных объединений, которым присущи более строго структурированные институты, акты и нормы.
|
|
|
По нашему мнению, можно вести речь об обязательных нормах "международной среды", о нормах-целях, нормах-принципах, нормах-запретах, нормах-дефинициях, о модельных нормах. Такое деление их по содержанию, юридической силе и адекватной реакции на них национального права государств позволяет отметить и еще один новый момент.
На состоявшемся 1 марта с. г. в Москве международном научно-практическом семинаре "Проблемы правового обеспечения Евразийского экономического сообщества" в докладе автора отмечалась и такая новая коллизионная тенденция, как противоречия и несовпадение тематически близких норм разных международных организаций и неодинаковое отношение государств к их реализации. "Избирательность" и предпочтение одних норм другим порождает для государств, региональных союзов и мирового сообщества сложные проблемы, хотя для первых равнообязательны все их международные обязательства.
Влияние и своего рода превращение международных норм в национальные нормы - сложный процесс *(11). В нем есть не только процедурные, но и нормативные аспекты ориентирования и преобразования первых. Коллизии этих норм согласно п.4 ст.15 Конституции РФ должны квалифицированно разрешаться как путем признания приоритета международных норм, так и соответствующего изменения национальных норм. Суды Сообществ и Содружеств, Генеральный совет ВТО с их штрафными и компенсационными санкциями служат надежными гарантиями действия международных норм.
В-четвертых, весьма актуальна проблема введения - на временной или постоянной основе - юридических режимов, как конституционных, так и административных, налоговых, таможенных и других. Речь идет о процедурах использования разных комбинаций правовых норм. Предложим следующую классификацию методов государственного регулирования, отличающихся по характеру воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным субъектам. Их можно объединить в шесть групп.
|
|
|
В первую следует включить методы, способы общенормативного регулирования: а) введение общих правил; б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; в) определение системы их деятельности.
Во вторую группу входят программно-установочные способы: а) целевые программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила; г) схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е) генпланы городов; ж) земельный кадастр.
К третьей группе относятся легализующие средства: а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация.
В четвертую группу включаются способы нормативно-количественного измерения: а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з) плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.).
В пятой группе - способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е) трансферты; ж) надбавки; з) поощрения; и) госзаказы; к) госзакупки.
Шестая группа состоит из контрольно-учетных и "запретных" способов: а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).
Эффективность использования государственно-правовых способов регулирования экономики и других сфер достигается с учетом специфики тех или иных объектов воздействия.
И в прошлом, и сегодня происходит "обмен" сферами и методами между публичным и частным правом. Одни из них переходят в область публично-правового регулирования, когда возникают новые публичные интересы или явления и процессы, требующие государственного регулирования (например, информационная безопасность, участие страны в межгосударственных объединениях, борьба с международной преступностью). Другие сферы отходят к частноправовому регулированию, когда расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов требует сужения областей государственного управления и увеличения удельного веса их саморегуляции.
|
|
|
В последнее время официальные лица стали все чаще говорить о дерегулировании экономики в связи с намечаемым упрощением порядка регистрации юридических лиц, внешнеторговых операций и из-за сокращения внешних проверок предпринимателей. Но здесь скорее происходит дебюрократизация и изменение способов регулирования - когда оно в большей степени опирается непосредственно на закон и четкие процедуры. Стимулируется активность коммерческих структур *(12). Но потребность в государственном регулировании не исчезает, ибо оно лишь меняет свои формы. Либерализация сочетается с жестким правовым контролем. Опыт иностранных государств это убедительно подтверждает *(13). К тому же интерес к корпоративному управлению и праву не должен быть преувеличенным.
Словом, подвижность сфер публично-правового регулирования является постоянно действующим фактором. Она выражается в изменении и объектов, и методов правового воздействия, и уровней принятия правовых решений, когда договорные средства и локальные акты выступают на передний план в регулировании федеративных, управленческих и хозяйственных отношений. Но всегда должно быть сохранено главное - официальное признание верховенства закона и легальной допустимости юридических актов и действий.
Отметим и другое. Чрезмерный акцент на правовую статику приводит к недооценке реализации законов. Слабость механизмов их действия порождает юридические коллизии и нарушения законности, критические и не всегда ожидаемые отклонения от нормативной модели. Правовая система - в целом или ее элементы - почти не имеет собственных компенсирующих резервов на такие случаи, кроме техногенных и чрезвычайных ситуаций. Между тем предвидение, моделирование таких резервов и способов их использования актуально.
|
|
|
В законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами. Чтобы успокоить некоторых юристов, заметим, что включение в тексты законов норм разных отраслей права не нарушает принцип их "нормативной чистоты". Приоритет отраслевых норм сохраняется, но при этом обеспечивается публичный интерес как таковой и как суммарное отражение частных и корпоративных интересов субъектов права.
К тому же происходит заимствование методов "партнерских отраслей", когда договорный метод частного права находит применение в конституционном и административном праве, когда судебная защита становится универсальной для всех субъектов публичного и частного права, когда в отраслях частного права четко определяется компетенция субъектов публичного права. И это является положительной тенденцией.
Таким образом, эффективность публично-правового регулирования зависит от правильного понимания его роли в жизни общества и государства. Оно полезно тогда, когда своевременно и точно отражает динамику сфер воздействия и комплексно применяет свойственные ему методы.
Ю.А. Тихомиров,
первый заместитель директора ИЗиСП,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ.
"Журнал российского права", 2001, N 5
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
* (1) См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. М.: Юристъ, 2000. С.89-93
*(2) См.: Витушко В. А. Курс гражданского права. Общая часть. Т.1. Минск: БГЭУ, 2001. С.230.
*(3) См.: Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.
*(4) См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. N 4.
*(5) См. подробно: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995.
*(6) См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.
*(7) См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М.: Юринформцентр, 2000.
*(8) Так, в книге "Финансовое право" (М.: Юристъ, 2000) финансовое право как отрасль делится на институты, но они построены по разным критериям. Тут и налоговое право, и регулирование государственных расходов, и фонды денежных средств.
*(9) См.: Конституционное законодательство России. М.: Городец, 1998.
*(10) Из новейших трудов отметим книги: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М.: Спарк; Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Изд-во Тюменского ун-та, 1998.
*(11) Интересной иллюстрацией служит статья Г. В. Петровой "О приведении норм российского финансового законодательства в соответствие с международно-правовыми нормами". - См.: Журнал российского права. 2000. N 12.
*(12) См.: Правовое положение коммерческой организации. М.: Юстицинформ, 2001.
*(13) См., напр.: Государственное регулирование экономической деятельности. М.: Юристъ, 2000; Участие государства в коммерческой деятельности. М.: Юристъ, 2001; Государственный контроль за экономикой. М.: Юристъ, 2000.
|
|
|
