 |
Особенности межбюджетных отношений на уровне муниципального образования
|
|
|
|
Термин «бюджет» употребляется, как известно, в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой - правовая. Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны - материальную и социальную.
С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет это местный фонд денежных средств), а с социальной - это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.
Собственные доходные источники бюджетов - это в основном закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Реальную независимость бюджету, как известно, могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации.
В настоящее время в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней [15].
|
|
|
Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать особый правовой механизм, систему федеральных гарантий, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной - в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной - средствами бюджета - за неисполнение предписаний закона.
Итак, сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии. Различия между муниципальными образованиями очень велики, и уровни доходов, которыми обладают разные территории, также сильно различаются - по оценкам экспертов, в десятки, а то и сотни раз. Поэтому постоянно возникает необходимость в «переделе» финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:
провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;
осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
|
|
|
разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.
Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут «сверхобеспеченными». Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций.
Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации предоставляются тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Важно отметить, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и сами органы местного самоуправления (на уровне муниципальных районов) могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций местным бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в их бюджеты, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.
|
|
|
Субсидии - это средства, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт). Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя. Порядок расчета и предоставления отрицательного трансферта устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Субсидии, перечисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации поселениями, учитываются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений (т.е. в дальнейшем могут тратиться только на нужды поселений).
|
|
|
Межбюджетные субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его «задолженности» по трансферту не окажется погашена.
Следует также отметить, что положения Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие порядок предоставления отрицательных трансфертов, не согласуются с положениями ст. 142 и 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают направление поселениями субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации, в то время как согласно указанным статьям Бюджетного кодекса Российской Федерации направлять необходимо субсидии. В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса его нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Следовательно, фонд региональных компенсаций будет формироваться только на основании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций. Возможность софинансирования регионального фонда компенсаций из федерального бюджета в настоящее время не предусмотрена положениями бюджетного законодательства. Следует отметить, что статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке формирования регионального фонда компенсаций не согласуются с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. И в данном случае в соответствии с уже упоминавшейся ст. 2 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования (равно как и субъекты Российской Федерации) должны будут руководствоваться положениями Бюджетного кодекса.
|
|
|
Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются исходя из норм Бюджетного кодекса за счет:
) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;
) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выстраивается целая система финансовых взаимоотношений государства, его субъектов и муниципальных образований, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет - местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации - местные бюджеты». Последняя должна стать основной во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления. Она включает: во-первых, финансовую помощь местным бюджетам - дотации из региональных фондов; во-вторых, в нее входят субвенции местным бюджетам; в-третьих, она включает отрицательные трансферты - перечисления средств с уровня муниципальных образований на уровень субъектов Российской Федерации; наконец, в-четвертых, ее частью являются бюджетные кредиты местному самоуправлению. Любые виды трансфертов могут быть предоставлены муниципальным образованиям лишь при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Особое внимание федеральное законодательство уделяет вопросу функционирования на уровне субъектов Российской Федерации специальных бюджетных фондов, целью которых является осуществление межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. К ним относятся: региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд муниципального развития. Фонды финансовой поддержки субъект Российской Федерации должен образовать в обязательном порядке.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вслед за корреспондирующими положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации) изменил регулирование межбюджетных отношений «муниципальное образование - субъект Российской Федерации». Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. Цель введения такой схемы: создание более четкой системы бюджетного финансирования расходов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов). Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, будут финансироваться за счет соразмерных субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.
Формирование финансов муниципальных образований достаточно жестко основано на принципах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти финансировал отнесенные к ее ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов. Пример: согласно ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Эти дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, их объем утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Эта система отношений между бюджетами - через специальные фонды является одной из самых существенных новаций федерального законодательства в области местного самоуправления, регулирования его финансовых основ. И цели ее введения, как представляется, следующие. Во-первых, обеспечение «прозрачности» межбюджетных отношений. «Прозрачными» межбюджетные отношения могут стать только в том случае, если основания, критерии перераспределения ресурсов станут универсальными, равно применимыми ко всем муниципалитетам. Во-вторых, межбюджетные отношения должны быть прогнозируемыми или предсказуемыми. То есть каждое муниципальное образование должно четко представлять, на какое количество ресурсов вышестоящего бюджета оно может рассчитывать в очередном финансовом году [11].
Эти цели, по-видимому, могут быть реализованы только в том случае, если каждый субъект Российской Федерации будет распределять все предоставляемые за счет средств своего бюджета межбюджетные трансферты (или абсолютное их большинство) на основе единых методик и исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность муниципалитетов в финансировании. То есть в основе такой методики должна лежать реально существующая разница между расчетными текущими расходами (фактические расходы консолидированного местного бюджета в предыдущем году, за исключением отдельных позиций, например расходов на увеличение стоимости основных средств или расходов за счет субсидий из регионального бюджета, распределявшихся по конкурсу, или индексация зарплат работников бюджетной сферы, стоимости коммунальных услуг и т.п.) и прогнозируемыми доходами. Эта разница и должна составлять сумму межбюджетного трансферта.
В целом ряде муниципальных образований межбюджетные отношения «субъект Российской Федерации - муниципальное образование» неразрывно связаны с отношениями «Российская Федерация - субъект Российской Федерации». Как свидетельствует опыт отдельных территорий, до 2/3 получаемых регионом федеральных денег перенаправляются в местные бюджеты с целью решения вопросов сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов (особенно актуально решение этого вопроса в настоящий период - в ходе экономического кризиса, когда муниципалитеты вынуждены искать источники существования в условиях сокращения налоговых поступлений, иных доходов местных бюджетов).
бюджет контроль муниципальный утверждение
|
|
|
