Организация контроля и межбюджетного кредитования

В настоящий момент межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления в подавляющем большинстве случаев - это финансовое участие региона в делах местного самоуправления, это, можно сказать, помощь, оказываемая муниципальной власти. И одно из основных предназначений межбюджетного регулирования - обеспечение исполнения муниципалитетами своих первоочередных обязательств. Поэтому не все муниципальные образования получают одинаковые трансферты и не все остаются довольны получаемыми суммами. И в последнее время регионы часто обусловливают предоставление межбюджетных трансфертов так называемыми неформальными «заданиями» для муниципальных образований. Например: министерство финансов региона требует, чтобы доходы от продажи тех или иных активов муниципального образования соответствовали «прогнозным показателям» (рассчитанным или скорректированным на уровне региона), иногда устанавливается, опять-таки неформально, фактический запрет на сокращение уровня местных доходов по сравнению с первоначальным планом. Вводятся юридически не оформляемые, но широко применяемые на практике требования к межбюджетным отношениям внутри системы местного самоуправления (например, на уровне «муниципальный район - поселение»). К примеру, от районных бюджетов требуют, чтобы часть полученных от субъекта Российской Федерации финансовых ресурсов перенаправлялась в качестве «помощи» в местные бюджеты поселений данного района. Очевидно, что данные требования являются, мягко говоря, не вполне законными, поэтому очевидная и актуальная потребность их развития в настоящее время - это введение четкого и эффективного механизма контроля, как государственного, так и общественного, за всеми уровнями власти [15].

В связи с последним весьма уместно будет привести опыт Великобритании, в которой существует так называемый механизм публичного контроля. Этот механизм включает открытость (доступность) всей финансовой документации не только разного рода общественным инспекциям, но и обычным гражданам (подданным британской королевы), он означает право жителей муниципального образования направлять запросы по поводу любого финансового документа, вносить возражения по любым статьям расходов местного бюджета. Все такого рода жалобы, возражения проверяются ревизионной комиссией, которая направляет обратившемуся жителю отчет. В случае своего несогласия с выводами ревизионной комиссии житель британского муниципалитета вправе обратиться в суд. Кроме того, указанный механизм означает обязанность органов местного самоуправления ежегодно публиковать финансовые отчеты и заполнять «налоговые декларации» муниципалитета. Формы отчетности при этом определяются кабинетом министров Великобритании.

Отдельная проблема межбюджетных отношений - бюджетный кредит. Ранее такие кредиты выдавались муниципальным образованиям на срок до одного года, но в последнее время он был увеличен до 3 лет. Этому способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которым были расширены возможности муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов и установлено право предоставления кредитов местным бюджетам на срок до трех лет. Теперь достаточно часто субъекты Российской Федерации вводят механизм «пролонгации» ранее выданных кредитов. Но следует учитывать, что по ним уже и сейчас муниципалитеты расплатиться не в состоянии. И все это порождает большой вопрос: как и когда смогут погасить муниципальные образования выданные на возвратной основе ресурсы? Практика показывает, что отдельные муниципалитеты уже в течение целого ряда лет имеют кредитную задолженность, которую они могут погашать... исключительно новыми кредитами. Конечно, складывающуюся ситуацию еще предстоит подвергнуть детальному анализу, однако уже в настоящий момент очевиден вывод, что выходов из сложившейся ситуации может быть только два: «банкротство» муниципального образования (введение временной финансовой администрации) или прощение (списание) долга. Как представляется, в том случае, если долги у муниципального образования возникли исключительно как результат несовершенства системы межбюджетных отношений, необходимо применение именно последнего варианта, а саму систему отношений при этом следует менять. И главное направление такого изменения - повышение качества финансового управления в муниципальных образованиях.

Межбюджетные отношения могут и должны стимулировать муниципалитеты развивать собственный доходный потенциал своей территории: например, для этого может быть использован инструмент зависимости степени самостоятельности муниципальных образований в организации бюджетного процесса от доли межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) в объеме собственных доходов их бюджетов.

Другим эффективным способом влияния системы межбюджетных отношений на проводимую муниципалитетом финансовую политику могут стать трансферты, предоставляемые в зависимости от выполнения показателей социально-экономического развития.

Как уже отмечалось, одна из главных целей межбюджетных отношений это оказание помощи муниципальной власти, поэтому субъектам Российской Федерации следует рекомендовать активно включать в межбюджетные трансферты гранты в целях повышения качества управления муниципальными финансами, финансового развития муниципальных образований. Главные недостатки местной бюджетной системы, которые могут быть исправлены только путем совершенствования межбюджетных отношений, повышения эффективности управления муниципальными финансами, хорошо известны: это крайне низкое качество управления местным бюджетным процессом, которое ведет к высокому уровню просроченной кредиторской задолженности; и это крайне слабое финансовое планирование, в связи с чем практически не используются современные процедуры и методы управления бюджетным процессом, и как результат - муниципалитет оказывается не в состоянии спланировать (а затем и исполнить) доходную часть своего бюджета. Это глобальные недостатки. Есть и текущие проблемы, связанные с переживаемым муниципалитетами (вместе со всеми нами) экономическим кризисом. Главный из них уже отмечался: сокращение поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. При этом, например, механизм взимания федерального налога на прибыль (он частично распределяется между муниципальными образованиями) предусматривает в ряде случаев его предварительную выплату и затем возврат (в случае, если прибыль не была получена). Именно это в настоящий момент во многих муниципальных образованиях и происходит. Но очевидно, что полученные заранее деньги уже, скорее всего, были потрачены муниципальным образованием; теперь их надо возвращать - и возникает так называемый кассовый разрыв: расходы бюджет должен нести сейчас, но доходов для их покрытия нет (и, скорее всего, не будет). В связи с этим очевидна необходимость принятия мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса: четкий учет происходящих изменений налоговой базы муниципальных образований, повышение стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов, привлечение большей доли собственных средств для обеспечения деятельности муниципалитетов и т.д.

Органам местного самоуправления следует рекомендовать реализовать ряд мер в текущей ситуации: например, оперативно корректировать прогнозы поступлений доходов, исходя из существующей ситуации, безотлагательно вносить изменения в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.

Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать более широко и активно использовать механизм бюджетного кредитования (хотя обязательным условием применения данной меры, безусловно, должно быть требование неувеличения кредиторской задолженности по имеющимся бюджетным обязательствам). Необходимо разработать и специальные методики - например, содержащие систему показателей оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Можно рекомендовать субъекту Российской Федерации вводить и так называемый рейтинг муниципальных образований в зависимости от качества управления бюджетным процессом и межбюджетную политику в отношении каждого отдельного муниципального образования ставить в зависимость от его текущего рейтинга.

В целях повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов и обеспечения сбалансированности местных бюджетов в кризисных условиях как временная мера целесообразна отмена параметров предельного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в форме иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Наконец, местные бюджеты должны стать подлинно публичными документами: органы местного самоуправления должны ввести различные варианты обнародования правовых актов о бюджете (и отчетов), не следует ограничиваться только их обязательным опубликованием в средствах массовой информации - это будет способствовать развитию форм общественного контроля. Ежегодно должны четко формулироваться финансовые задачи, требующие решения в очередном финансовом году, и способы их решения; по итогам каждого финансового года муниципальное образование должно отчитываться об их решении.

Только совокупностью всех этих мер, как представляется, можно добиться совершенствования механизма межбюджетных отношений, повышения степени его прозрачности и предсказуемости.